Régularisation et autres corrections : quand les politiques corrigent le tir…

Régulariser dans le seul but de faire disparaître l’illégalité

Décembre 2015, la tour Van Maerlant (dans le quartier européen) sera bientôt – sauf surprise – « régularisée » par un PPAS (Plan Particulier d’Affectation du Sol). Cette régularisation est organisée par la Région en raison d’un recours en annulation déposé contre le permis d’urbanisme pour cause de dérogation exorbitante, et donc illégale, à la règle du RRU (Règlement Régional d’Urbanisme). En effet, le RRU prévoit que « la hauteur des constructions ne peut dépasser la moyenne des hauteurs des constructions sises sur les terrains qui entourent le terrain considéré (…) » [1]. Cette règle de bon aménagement des lieux a donc été bafouée dans le cas de la tour Van Maerlant, qui culmine à du rez + 25 étages là où la moyenne des constructions qui entourent le terrain fait R + 6 étages… Cette régularisation par PPAS est-elle pour autant légale ? On se souviendra qu’on ne peut régulariser dans le seul but d’entériner une situation illégale. Le Conseil d’État sera peut être saisi de la question…

Un droit qui rétrécit à l’usage

La réforme du droit de pétition en matière de classement de biens est un autre cas où les droits des citoyens ont été diminués par une réforme intervenue en 2009 [2]. Dès lors que des pétitionnaires revendiquaient leur droit en justice… le Parlement, à la demande du Gouvernement, a réformé la matière de sorte qu’aujourd’hui une telle demande de classement [3] donne lieu à un examen beaucoup moins approfondi que par le passé.

Pour que le permis ne soit pas annulé il est retiré et… remplacé

Un autre cas… Un centre commercial dénommé « Docks Bruxsel » est autorisé quai des Usines. Le site est en dehors du centre-ville, dans une zone destinée principalement à l’industrie urbaine. La légalité du centre commercial par rapport aux affectations autorisées dans la zone est contestée. Faisant fi des problèmes d’accessibilité, les pouvoirs publics font semblant de croire que la moitié des clients s’y rendront en transports en commun.

Il s’agit d’une condition du permis d’environnement, mais que se passera-t-il si ce n’est pas le cas ? On va détruire le tout nouveau centre commercial ? Ou bien arriver à le réaffecter ? IEB, l’ARAU, le BRAL et des habitants ont introduit un recours en annulation contre les permis d’urbanisme et d’environnement délivrés. L’auditorat au Conseil d’État (chargé de donner un avis sur les recours) trouve le permis d’environnement insuffisamment motivé sur les questions de mobilité et d’affectation et propose d’annuler le permis d’environnement [4]. Ni une ni deux, le Gouvernement retire immédiatement ce permis pour… le remplacer par un autre davantage motivé. Mais le contenu de l’autorisation (le permis d’environnement) reste, lui, le même.

Des recours qui gênent

Dans le même genre, début 2015 le Parlement fédéral a modifié certains aspects du recours en annulation devant le Conseil d’État [5] pour éviter, comme cela était reproché, que certains recours, même gagnants, paralysent l’action du Gouvernement. La réforme touche à la procédure de suspension des actes, possible dans le cas d’une urgence, dans l’attente que le Conseil d’État se prononce sur le recours en annulation. Désormais, dans le cas où il y a un acte à première vue annulable en urgence, le Conseil d’État ne pourra plus le suspendre sans procéder à une balance des intérêts en présence [6]. Des intérêts financiers pourraient peser dans la balance… La réforme touche aussi au maintien, désormais possible, des effets des actes individuels annulés [7].

Suite à un recours introduit par 7 associations, dont IEB, une partie de cette réforme (la « boucle administrative ») a été annulée par la Cour constitutionnelle. La boucle administrative devait permettre au pouvoir public, à l’invitation du Conseil d’État, de « corriger un acte » qui sinon serait annulé.

Qu’est-ce qui est raisonnable ? Qu’est-ce qui est critiquable ?

Les exemples cités plus haut sont-ils – ou non – critiquables ? Dans quel cas une régularisation ou autre correction a posteriori est-elle acceptable ?
Il est entendu que les règles doivent pouvoir évoluer… À condition toutefois qu’on ne diminue pas les droits fondamentaux ni ceux attachés à la protection de l’environnement en Belgique, puisque dans cette matière on ne peut diminuer substantiellement le niveau de protection existant sans motif impérieux d’intérêt général. Il s’agit de l’effet de « standstill » attaché à l’article 23 de la Constitution [8].

À condition aussi qu’on ne porte pas non plus atteinte aux droits octroyés en amont… On pense aux droits fondamentaux pouvant intervenir dans le domaine de l’environnement tels que le droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile, le droit à la protection de la santé [9]. On pense aussi aux droits édictés au niveau européen et à la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement dite « Convention d’Aarhus ». Dans la matière de l’aménagement du territoire et de l’environnement, on peut citer le droit de participation des habitants (et son corollaire, l’obligation pour les pouvoirs publics de répondre aux remarques émises lors de l’enquête publique), l’obligation d’évaluer et de tenir compte des incidences sur l’environnement des projets susceptibles d’incidences notables, l’accès à l’information et à la justice, l’établissement de zones où une protection particulière le justifie (zone Natura 2000,…), etc.

Mais n’est-il pas choquant que les pouvoirs publics modifient la réglementation a posteriori dans le but d’éviter le couperet judiciaire ou bien encore lorsque l’exercice d’un droit de pétition les gêne ? Pourquoi est-ce que des permis spéciaux dérogeant à toutes les règles, ou des PPAS exorbitants, sont obtenus par certains, pour des projets privés ne servant pas l’intérêt général [10] ? Pourquoi est-ce qu’une demande de classement des habitants, soutenue par une association qui s’est donnée pour vocation de protéger le patrimoine et par la CRMS ne mérite pas une étude approfondie ?

Revenons-en à notre première question. À long terme, dans le jeu des recours, est-on gagnant ou perdant ? Notre avis est qu’il faut sans relâche attaquer les décisions illégales et injustes, et poursuivre l’effort en cas de régularisation portant atteinte à l’effet standstill ou allant à l’encontre de droits supérieurs octroyés par la Constitution, l’Union Européenne ou des conventions internationales. Tant que les autorités qui décident de l’aménagement du territoire et qui délivrent les permis ne sont pas seules à établir les règles, on peut espérer que les débordements des politiques seront quelque peu modérés par le juge. Tant qu’existe une société civile pour porter l’affaire devant lui…

Même si on s’éloigne un peu du sujet, on se permettra d’observer que s’il faut un recours contre chaque projet illégal ou injuste, la démocratie ne peut être que perdante vu qu’il est tout bonnement impossible à la société civile d’être derrière chaque dossier… Et que dire en termes de gestion publique ? Il serait beaucoup plus profitable pour tout le monde que les gouvernants étudient correctement leurs dossiers en amont, plutôt que de foncer tête baissée vers la solution négociée au niveau politique tout en négligeant de réaliser et de tenir compte des études d’incidences sur l’environnement imposées par l’Union Européenne.

C’est ainsi que le Collège d’environnement vient d’annuler [11] et même de carboniser le permis d’environnement délivré pour la construction d’une méga-prison à Haren pour la raison que l’étude d’incidences du projet n’a pas analysé de site alternatif à celui de Haren et a traité les problèmes de mobilité et environnementaux que pose cette délocalisation des prisons de Forest et de Saint-Gilles par dessus la jambe.

Et le Collège d’environnement de conclure que toute autorité délivrante d’un permis doit s’assurer que le projet constitue la meilleure solution envisageable eu égard aux incidences sur l’environnement, ce qui n’est pas le cas en l’espèce, le choix opéré résultant de négociations politiques dont les résultats ne sont pas joints au dossier. Puisque les problèmes environnementaux sont aujourd’hui, on le sait, centraux, il serait temps qu’on change de paradigmes, c’està- dire qu’on traite des questions environnementales comme des problématiques centrales plutôt que de problèmes dont on se soucie quand on n’a pas le choix, c’est-à-dire quand on s’est fait remonter les bretelles.

Hélène Quoidbach
Inter-Environnement Bruxelles