Quel péage pour quelle ville ?

Bruxelles est une ville « modelée » par et pour la voiture. Si l’on est revenu des autoroutes urbaines d’hier, on voit bien aujourd’hui que la multiplication récente des projets de zones piétonnes se compensent souvent via la construction de nouveaux parkings. Et quand ce ne sont pas les infrastructures urbaines, c’est toute une série de cadeaux fiscaux et d’incitants destinés à certains travailleurs qui favorisent l’utilisation de l’automobile (voitures de société, carte essence, parking privé…). Chaque jour de semaine, ce sont plus de 370 000 voitures qui circulent à Bruxelles, uniquement pour les déplacements domicile-travail, dont plus de la moitié appartiennent à des navetteurs.

Bien que les habitudes de déplacement des Bruxellois évoluent dans un sens positif : la marche est devenue le mode de déplacement privilégié, le vélo gagne du terrain chaque année, on observe une augmentation quasiment constante de la fréquentation de la STI B depuis 15 ans… Cela n’empêche pas que la pression automobile, qu’elle soit d’origine interne ou externe à la Région, demeure un frein au développement d’alternatives viables.

De fait, la congestion automobile ne cesse d’affecter la fluidité du réseau de transport en commun de surface rallongeant les temps de parcours et empêchant une augmentation des fréquences. Et le principal frein à l’augmentation de la marche et du vélo reste précisément l’omniprésence des voitures et le danger qu’elles représentent. C’est un cercle vicieux : on utilise sa voiture parce qu’il y a trop de voitures… ! La multiplication des modes de transports à Bruxelles n’empêche donc pas la saturation automobile.

Justice fiscale

La voiture est source de toute une série de nuisances dont les coûts astronomiques pour la Région, pour ses habitants et pour l’environnement ne sont pas couverts pas les automobilistes. Certains de ces coûts sont inquantifiables comme les conséquences de l’emprise de la voiture sur l’espace public et sur la qualité de vie en ville. Mais d’autres, dits coûts externes, sont chiffrables : impact économique de la congestion [1], dépenses liées au changement climatique, dépenses liées à l’entretien du patrimoine et des infrastructures, budget des soins de santé et donc de la sécurité sociale que ces coûts soient directs (accidents) ou indirects (pollution)… Ces coûts sont multipliés par 6 lors des heures de pointes et sont quatre fois plus élevés que ceux liés au transport public.

De là, découle l’idée d’appliquer un principe de pollueur-payeur, soit d’internaliser les coûts externes de l’automobile via une nouvelle taxe, un signal prix visant à rendre conscient les automobilistes des coûts qu’ils génèrent. Car aujourd’hui, la fiscalité automobile ne couvre pas les coûts externes liés à l’utilisation de l’automobile aux heures de pointe.

C’est dans cette optique, et afin de rééquilibrer la balance au profit de modes de transports doux, qu’il y a dix ans IEB brisait un tabou en mettant l’idée d’un péage urbain à l’agenda politique et social [2].

Souvent décrié comme une mesure antisociale, autorisant les plus nantis à circuler librement en voiture et rendant les autres captifs du transport public, le péage urbain agirait dans le cas particulier de Bruxelles comme un instrument redistributif.

En effet, le seuil de pauvreté en Région de Bruxelles-Capitale est de près de 30% et la plupart des personnes à bas revenus ne possèdent pas de véhicule. Le réseau bien développé de transports publics et le fait que plus de la moitié des trajets à Bruxelles soient de moins de 5 kilomètres permettent l’utilisation d’alternatives viables à la voiture. Instaurer un péage urbain permettrait d’améliorer la qualité de vie des habitants et de faire payer notamment les navetteurs, souvent plus aisés, pour les dégâts environnementaux qu’ils créent en ville.

Le péage urbain vise trois objectifs non exclusifs mais pas toujours complémentaires : il permet de réduire la congestion urbaine, il permet aux pouvoirs publics d’assurer des ressources financières notamment pour investir dans les transports en commun et il permet d’améliorer la qualité de l’air et de diminuer la pollution. En fonction de l’objectif principal, des mesures d’applications distinctes s’imposent. Une mise en place à Bruxelles pourrait se faire relativement vite et sans budget faramineux par exemple en utilisant les caméras existantes, capables de lire les plaques minéralogiques, ou en instaurant un système de vignettes.

Au point mort

L’impact des embouteillages sur les entreprises se faisant de plus en plus ressentir, la configuration du péage visant à réduire la congestion urbaine est la plus susceptible de rencontrer un écho dans le monde politique et économique. En 2012, Bruno De Lille (Groen), alors secrétaire d’État à la mobilité au gouvernement bruxellois, commanditait une étude sur le sujet au bureau d’étude Stratec. En 2014, quelques mois avant les élections, l’étude fuitait et tous les partis, à l’exception du FDF (pour des raisons de transfert financier des navetteurs flamands vers Bruxelles) s’insurgeaient contre les conclusions d’un rapport fixant à 12 euros par jour le prix pour se déplacer à Bruxelles. L’idée d’un péage urbain qui commençait à faire son chemin s’en trouvait aussitôt enterrée.

En réalité, ce prix ne constituait qu’un seul scénario parmi d’autres, en l’occurrence le prix intermédiaire [3] afin d’atteindre les exigences du Plan Iris II visant à une diminution de 20% en 2018 du trafic routier par rapport à 2001. De plus, l’instauration d’un péage de congestion ne visait que les zones où la demande dépasse la capacité et seulement aux heures de pointe. Un autre scénario proposait un péage urbain à 3 euros par jour pour chaque automobiliste circulant dans la zone définie entre 6 h et 10 h du matin.

Ce dernier pourrait rapporter 325 millions par an, soit l’équivalent de la dotation annuelle de la STIB, tout en réduisant le trafic de 11% et en augmentant la fréquentation des transports en commun de 2% (principalement le train).

Le périmètre couvrirait le Pentagone élargi aux zones de bureaux [4] et au quartier européen soit les zones où la congestion est critique aux heures de pointes. Bien entendu, pour que cette mesure soit efficace et égalitaire, la taxe ne pourrait pas être payée par les employeurs.

L’instauration d’un péage à Bruxelles ouvrirait la voie à un cercle vertueux où l’amélioration de la fluidité du trafic engendrerait une attractivité accrue du transport en commun et du vélo et donc un usage décuplé qui à terme perpétuerait la diminution du trafic.

Toutefois, la congestion automobile est, d’abord et avant tout, la conséquence d’une culture de l’automobile dont la domination ne pourra être enrayée qu’en fixant des objectifs ambitieux de mobilité multimodale et en se donnant des moyens dont le péage urbain ne constitue qu’une facette. La ville de Londres en sait quelque chose, le péage urbain installé dans son centre historique depuis 2005 avait permis une réduction de 11% du trafic. Aujourd’hui son efficacité s’érode. Il est pourtant le plus onéreux d’Europe...

Une balle dans le pneu

Dans un monde utopique, la taxe du péage urbain ne serait pas seulement de moins en moins rentable au fil du temps, elle serait vouée à disparaître. Si des alternatives concrètes à la voiture existent, les comportements évolueront et les recettes du péage s’affaibliront. Si la voiture garde son statut, les recettes du péage augmenteront. Une utilisation de ces recettes pour améliorer les infrastructures destinées aux voitures reviendrait, par contre, à se tirer une balle dans le pied.

Au contraire, un objectif du péage urbain pourrait ainsi être de financer les infrastructures de transports en commun et de modes de transports respectueux de l’environnement nécessaires à la mobilité des Bruxellois. Voire, si les recettes le permettent, d’utiliser cet argent pour construire les logements sociaux et les équipements collectifs dont Bruxelles a cruellement besoin.

Le péage comme instrument visant à faire payer les navetteurs pour les infrastructures qu’ils utilisent, mais qu’ils ne financent pas via l’impôt, permettrait de corriger en partie le problème aigu de financement et d’autonomie de la Région bruxelloise. Avec pour objectif d’inciter les actuels automobilistes utilisateurs du réseau à se tourner vers les transports en commun de la STIB.

Certes, la mise en place d’un tel système par la Région sans qu’un accord inter-régional ait été signé pourrait créer des tensions communautaires et juridiques liées à une inégalité de traitement. Mais rien n’empêcherait d’envisager la mobilité à Bruxelles de manière plus large, par exemple en transférant des recettes à De Lijn pour ses lignes desservant la Région ou au fédéral pour le développement du RER (y compris sur le territoire bruxellois).

Ce péage de financement prendrait alors la forme d’un cordon où l’acquittement de la taxe s’effectue uniquement lorsque l’on franchit les frontières de la zone concernée. Dans ce cas de figure, au contraire du péage de congestion, les automobilistes se trouvant déjà à l’intérieur de la zone ne payeraient pas la taxe.

Se pose alors la question de savoir si les automobilistes bruxellois ne devraient pas toutefois, même dans une moindre mesure avec un prix réduit, participer au financement des alternatives à la voiture.

D’autant plus qu’une exemption de la taxe par les Bruxellois pourrait occasionner un effet rebond, c’est-à-dire un usage accru de la voiture au sein de la zone par les Bruxellois qui utilisaient auparavant d’autres modes de déplacement.

Quoi qu’il en soit, il reste qu’en théorie, sur le long terme, avec le développement d’alternatives et si le prix est dissuasif, le péage ne permettrait que peu de rentrées d’argent à réinvestir ailleurs sinon dans le système lui même. Toutefois, les exemples étrangers comme à Londres, montrent que même l’instauration d’une taxe élevée ne suffit pas, à elle seule, pour réduire le trafic durablement.

Dans le cas contraire, où le montant de la taxe serait trop faible, les recettes à réinvestir seraient pérennes mais l’effet sur les nuisances moins performant.

À la question de l’objectif à privilégier, se rajoute donc celle du « juste prix » pour une justice environnementale et de leur juste utilisation pour assurer la justice sociale. Un prix élevé et des recettes non réinvesties dans le transport public reviendrait à imposer une double punition pour les plus pauvres : l’impossibilité de rouler en voiture et le risque d’une augmentation des loyers dans les quartiers nouvellement libérés des nuisances.

Embarquement non immédiat

Si le péage de congestion et le péage de financement donnent une impulsion bénéfique pour l’environnement, la question environnementale y reste un objectif indirect. Pourtant les raisons d’en faire l’objectif principal d’un péage urbain ne manquent pas. La Belgique bat de tristes records en matière d’émissions d’oxydes d’azote et de particules fines provoquant 12 000 décès prématurés par an. En ville, le trafic en est la cause principale. En ce qui concerne les émissions de CO₂, contrairement aux secteurs de l’industrie et de l’agriculture, la part du secteur des transports est en croissance constante et rapide.

À Bruxelles, l’essentiel de la pollution vient du Ring qui, étant à 85% en terres flamandes, serait peu impactée par un péage dans une zone urbaine restreinte.

Se pose alors la question de développer, pour la zone RER, voire pour l’ensemble du territoire belge, un système qui puisse affiner de manière équitable une taxe environnementale. En effet, dans un cadre urbain et bien desservi en transport en commun, l’utilisation de la voiture, surtout pour un petit trajet, devrait être davantage taxée qu’une utilisation dans un cadre rural, sans alternatives possibles.

Une réponse possible est la tarification kilométrique intelligente, un système embarqué dans le véhicule, utilisant la technologie GPS pour taxer l’automobiliste au prorata de son utilisation, en fonction du lieu et de l’heure de circulation. Utilisé pour la taxation des poids lourds depuis avril 2016, le système est, à première vue, le plus susceptible de permettre l’application du principe de « pollueur-payeur ».

La tarification kilométrique serait en outre cumulable avec l’instauration d’un péage urbain, sa tarification dynamique permettant d’augmenter les prix en ville et durant les heures de pointe et de diminuer les prix en milieu rural et dans les heures creuses.

Mais cette application du principe de « pollueur-payeur » reste alors en grande partie curative, elle vise surtout à rétablir un équilibre économique en faisant payer aux automobilistes le coût réel pour la société de leur utilisation de la voiture. Une approche préventive demanderait au minimum une taxe dont le tarif élevé dépasserait de loin les coûts externes. Autrement dit, une volonté politique nationale de diminuer l’usage de la voiture. On n’en est pas là...

L’instauration d’une taxe kilométrique pour les véhicules particuliers fait également face à d’autres embûches.

La technologie d’abord, le système GPS ou son équivalent européen Galileo ne permettant pas à l’heure actuelle d’échapper à « l’effet canyon » [5] dans les centres urbains. Le coût, ensuite. L’achat et l’installation de systèmes embarqués pour tous les véhicules en circulation représenterait un budget très conséquent.

Enfin, et surtout, la mesure demanderait un accord inter-régional plus improbable que l’évolution technologique. Et en cas d’accord, qui se chargerait d’organiser cela, de payer la facture et donc de percevoir les recettes ? Une taxe perçue par l’État fédéral ne financerait pas les transports en commun bruxellois et, un réinvestissement dans le RER, au profit des navetteurs, appauvrirait encore plus Bruxelles.

Un report modal pour Bruxelles

En fin de compte, même si son objectif n’est qu’indirectement environnemental, l’instauration à Bruxelles d’un péage de zone s’attaquant à la congestion urbaine aurait un effet positif sur la pollution de l’air et la pollution sonore tout en améliorant la condition des transports en commun à Bruxelles, c’est-à-dire en assurant une redistribution financière vers le bas.

Rappelons toutefois que la mesure ne serait efficace que sous la forme d’une nouvelle taxe. Toute négociation en vue d’en faire une mesure « fiscalement neutre », c’est-à-dire en conditionnant son application à la suppression des taxes existantes liées à la voiture, produirait l’inverse de l’effet escompté.

Il n’existe pas de solution miracle pour un réel changement de paradigme au profit de l’environnement. Une politique de taxation, quelle qu’elle soit, qui ne compte que sur la rationalité d’un « homo œconomicus » changeant ses habitudes de déplacement uniquement sur base d’un calcul coût-bénéfice, ne suffira pas à induire un changement sociétal.

Péage ou non, Bruxelles ne pourra se passer de toute une série de mesures incitant au report modal : une intégration tarifaire des différents modes de transports publics, une politique de stationnement volontariste, une mise en zone 30 des voiries locales, l’abandon des avantages fiscaux liés aux voitures de société, sans oublier la mise en site propre des trams et la mise en place de mesures pour cyclistes… Pour le moment, encore revient-il à la Région de fixer des objectifs ambitieux et transparents en matière de réduction du trafic automobile.