Inter-Environnement Bruxelles
© IEB - 2021

Massacre à la cité administrative

À la fin de l’année 2022, IEB et le comité Notre-Dame aux neiges remportent leur recours contre le projet RAC4. Retour sur vingt ans d’urbanisme à la Cité administrative de l’État…

© Isabelle Marchal - 2023

Au loin, les tours du boulevard Marchtens émergent. En un instant, le regard parcourt 4 kilomètres et, autour, c’est tout Bruxelles qui apparaît. À gauche, on peut y voir l’État et ses manifestations de pierre : Banque nationale, Parlement… En tournant le dos, c’est le quartier Manhattan qui trône. Et, à la confluence de ces forces, repose la Cité administrative, une utopie moderniste au cœur de la ville. La Cité est devenue une allégorie contemporaine. L’État a perdu du terrain sur le monde des affaires certes, mais il est toujours présent. Seulement voilà, la tour des Finances est désormais la propriété de Meritz et la police fédérale, occupant le quartier des Arcades, loue dorénavant ses bureaux à une société allemande et à un fonds étatique… chinois !

Le meilleur endroit pour admirer la Cité est sans conteste l’esplanade. En son centre, derrière le vernis des rénovations du pourtour, se dégage un parfum de friche et d’abandon. Accoudé à une balustrade défraîchie, vous pouvez contempler l’ancien jardin Pechère. Les arbres ont été arrachés et des blocs de béton remplacent l’eau dans le bassin des fontaines. Cette balustrade disjointe était devenue opportunément le support d’une réclame. On peut toujours y lire : « Panorama – Appartment with a view ».

Cet état d’abandon, on en est un peu responsables. Le Conseil d’État a en effet donné raison aux habitants. Il a annulé le fier permis d’urbanisme accordé aux fringants promoteurs. Il s’agit d’une victoire majeure, on y reviendra, mais quand on regarde le site aujourd’hui, on garde quand même un goût amer. Pourtant, il y a vingt ans, la Région avait fait de la Cité administrative une zone levier pour le développement de Bruxelles, un symbole urbain, un projet phare [1]… Le résultat obtenu interroge, l’occasion pour nous de revenir sur l’urbanisation du site.

La tour des Finances est désormais la propriété de Meritz et la police fédérale loue dorénavant ses bureaux à une société allemande et à un fonds étatique… chinois !

Une friche

Avant de parler de la période récente, il est quand même utile de revenir rapidement aux origines. La Cité administrative, c’est l’émanation de l’État unitaire et moderniste. Elle est un condensé des doctrines économiques et urbaines des années 50. Le taylorisme et la Charte d’Athènes, tout y est ! L’objectif de l’époque était de regrouper autour d’un même site tous les fonctionnaires de l’État : de l’Éducation nationale à la Santé en passant par les Colonies. L’idée, c’est de produire un ensemble de bureaux aussi efficient qu’une usine [2]. Cet ensemble s’inscrit dans les conceptions architecturales de son temps. Les immeubles sont bâtis en hauteur pour dégager des espaces. Les flux de circulation quant à eux sont soigneusement séparés entre les automobiles sur les boulevards et les piétons sur les passerelles. Les travaux vont durer vingt-cinq années et, à l’issue de ceux-ci, c’est plus de dix mille fonctionnaires qui seront regroupés sur le site. Mais, lorsque la Cité est enfin achevée, elle est déjà surannée. Le fédéralisme prend alors le pas sur l’État unitaire.

Sous la houlette de Didier Reynders, l’avenir du site est définitivement scellé. À partir des années 2000, il engage l’État dans une vaste opération de « Sale et lease back ». Le principe est de revendre les actifs immobiliers de la collectivité pour les relouer ensuite, après rénovation. L’objectif affiché est d’assainir l’endettement de la nation. De manière plus insidieuse, il s’agit aussi de présenter l’État comme un acteur incapable de réaliser les travaux nécessaires (désamiantage). En huit ans, le fédéral va se séparer de septante-huit édifices. C’est dans ce cadre qu’en 2001 la tour des Finances, avec ses 200 000 mètres carrés de bureaux, sera vendue à Breevast pour 276 millions d’euros. Les bâtiments de la Cité administrative avaient été estimés à 70 millions d’euros. Faute d’offre, le site sera bradé au même promoteur pour 27 millions d’euros en 2003. Une année plus tard, les derniers fonctionnaires quittent le site. Ce n’est alors plus qu’une friche.

Le désinvestissement du fédéral dans le foncier Bruxellois pose alors une série de défis à la jeune Région. Derrière la monumentalité se cachent toutes les tares du modernisme. D’abord, le site est extrêmement monofonctionnel. Consacrer six hectares et demi aux bureaux en plein centre-ville implique un espace sans vie à l’issue des heures de travail. Le site s’imbrique par ailleurs dans le système automobile. Il est bâti au-dessus d’un vaste parking de plus de 1 400 places. Un nombre important d’entrées et de sorties parsèment le boulevard Pacheco [3] pour faciliter la circulation du trafic. Si les voitures arrivent aisément de la petite ceinture vers les bureaux, les piétons, eux, sont confrontés à un mur. La Cité est bien un îlot dont la traversée d’ouest en est est impossible. Mais, surtout, il s’agit d’un espace foncier éminemment stratégique. Dans le Pentagone, à proximité des plus grandes artères commerciales, de la plus grande concentration de bureaux, de tous les centres de pouvoirs, avec une des plus belles vues sur la ville, le site à un potentiel fou. L’occasion est énorme de, enfin, ramener de la vie sur ce bout de territoire. Or, la fonction forte dans les années 2000, c’est encore le bureau. Puisque la Région n’a pas jugé bon d’acquérir un terrain au rabais, elle devra utiliser des règlements pour inciter, voire contraindre, le promoteur à développer un programme conforme à ses intérêts.

Le site est entièrement aux mains de promoteurs qui entendent bien l’exploiter conformément à leur objet social : la maximisation de leurs profits.

Balbutiements légaux

Heureusement, le départ du fédéral coïncide avec l’avènement de toute une série de réglementations majeures en matière d’urbanisme. Le Plan régional d’affectations des sols (PRAS), par exemple, est promulgué en mai 2001. Il s’agit d’un texte contraignant définissant un zonage fonctionnel : une série de prescriptions qui doivent être respectées pour toute demande de permis. Le plan réserve une bonne place au site puisqu’il en fait une Zone d’intérêt régional (ZIR). Le Plan régional de développement (PRD) est promulgué l’année suivante. Dans la hiérarchie des normes, il s’agit de l’échelon le plus élevé. Il intègre le site de la Cité administrative dans la Zone levier Botanique. Enfin la Ville de Bruxelles inscrit explicitement le site dans son Plan communal de développement. Globalement, les trois textes vont dans le même sens. Ils demandent tous une mixité des fonctions urbaines. Il ne s’agit pas seulement de commerces, d’équipements collectifs et d’espaces verts puisque tant la Région que la Ville demandent qu’une part importante du site soit consacrée aux logements. La commune en souhaite 25 000 mètres carrés tandis que la Région, elle, lui réserve 35 % de la surface totale du site. Bref, cette profusion de prescrits légaux pourrait laisser entendre que la question est réglée. Malheureusement, elle inscrit surtout la question dans un temps long. Car, si la ZIR instaure une prescription de 35 % de logements sur le site, elle implique surtout que la Ville de Bruxelles doit rédiger un PPAS précisant les dispositions du PRAS [4]. Pire, puisque le site se trouve sur une Zone levier, un schéma directeur devra nécessairement être élaboré. Il s’agit bien d’une étape préalable prévue par le PRD. Or, en l’absence de PPAS, le temps joue contre la Région. Le site est entièrement aux mains de promoteurs qui entendent bien l’exploiter conformément à leur objet social : la maximisation de leurs profits.

Il y avait urgence, mais il a quand même fallu plus d’une décennie pour qu’un plan contraignant aboutisse. Ainsi, en 1999, une table ronde entame les discussions sur l’avenir du site au niveau communal. Or les majorités dissymétriques entre le gouvernement de Donnea (Région) et le collège Thielemans (Ville) aboutissent à une véritable guerre ouverte entre les deux pouvoirs exécutifs. Il faudra attendre l’avènement d’un gouvernement Picqué III en 2004 pour que les discussions reprennent de manière constructive. La Région va finalement lancer les débats à travers son schéma directeur en 2005. Le principe de ce dispositif : créer une vaste plateforme où les différents acteurs publics peuvent se concerter. Il s’agit aussi de mettre « sur pied des partenariats entre les pouvoirs publics et les acteurs immobiliers [5] » afin d’exploiter au mieux la zone. Le problème, c’est que Breevast et Immobel ne sont absolument pas intéressés par cette initiative. Benoit Moritz, auteur du schéma directeur, note lui-même que le promoteur a une vision propre de ce que doit être le projet et n’entend pas en diverger [6]. Le schéma est adopté en novembre 2006 et, le 29 juin 2007, la Région publie enfin un arrêté traduisant ses intentions et fixant les bases pour l’élaboration d’un PPAS. Finalement, après toutes ces péripéties, un PPAS sera adopté par la Ville de Bruxelles en 2012. Il n’a alors plus aucune utilité publique.

Les tergiversations des autorités publiques ont ouvert un boulevard aux promoteurs.

Le pire des deux mondes

En effet, les tergiversations des autorités publiques ont ouvert un boulevard aux promoteurs. En 2009, ils introduisent un permis pour rénover l’ensemble des bâtiments le long de la rue Royale et de la rue de Ligne. La demande ne respecte explicitement pas les orientations du schéma directeur paru deux ans plus tôt [7]. Puisque le texte n’est pas contraignant, le maître d’ouvrage décide unilatéralement que le nord de l’esplanade sera entièrement consacré aux bureaux. Il propose même d’agrandir la superficie qui leur est dédiée dans le quartier Vésale (+ 6 000 mètres carrés). Il cantonne alors les espaces mixtes au sud, sur moins d’un tiers du site. Objectivement, cette demande de permis est une insulte faite à la Région. Elle remet en cause à la fois des années de planification urbaine et la primauté de la maîtrise publique sur l’aménagement du territoire. Les autorités décident d’être conséquentes et… délivrent le permis ! Les nouveaux bureaux seront loués dans la foulée à la police fédérale.

Il s’agit sans conteste d’une capitulation. L’ambition régionale, en 2002, était de mettre en place un cadre réglementaire afin de corriger les défauts de conception de la Cité. Elle se retrouve huit années plus tard avec un espace tout aussi monofonctionnel. Or l’autorité se trouve désormais contrainte par son cadre législatif. La ZIR est toujours d’application et elle doit toujours produire un PPAS permettant de construire 35 % de logements sur l’hectare et demi encore vacant. Il n’y a dès lors plus de solutions miracles, bâtir 45 000 mètres carrés de logements sur une surface congrue implique de construire en hauteur et de créer des densités de population iniques. Le PPAS de 2012 autorisera donc trois tours de logements, une école et des commerces. On aurait dû avoir un texte qui contraigne les promoteurs à adapter le site aux contingences urbaines. On a obtenu un texte qui octroie des droits aux entreprises aux dépens de l’intérêt général.

En 2017, les promoteurs introduisent une première demande de permis afin de concrétiser le plan communal. Les politiciens auront alors beau jeu de critiquer le projet introduit. Les remarques se concentreront sur les caractéristiques morphologiques du bâti. Le ministre régional de la mobilité par exemple déclare que « la qualité architecturale est tellement vieux style […] que je ne comprends même pas comment on a osé introduire cette demande [8] ». Le problème est pourtant bien planologique. L’échevin de l’urbanisme de la Ville de Bruxelles l’expliquera lui-même : « J’ai dit tout le mal que je pensais du PPAS délivré sur ce morceau de ville […]. On a rempli des surfaces au chausse-pied en partant d’un fichier Excel sans voir ce que cela allait donner en trois dimensions. Résultat, même le meilleur architecte ne pourrait pas dessiner quelque chose de viable en respectant le programme autorisé par la Région. [9] » Ces déclarations ne suffiront pas à dissimuler que les différents exécutifs avaient encore toute latitude pour abroger le PPAS. Mais, pour cela, il aurait fallu admettre que la réaffectation de la Cité administrative était un échec. Or les exécutifs n’en ont pas été capables. Le maintien du texte relève de la dépendance au sentier, d’une série d’engrenages que personne n’a jugé bon de désamorcer.

Le carcan de la participation

Les promoteurs soumettront la dernière mouture de leur projet à l’enquête publique en mars 2019. Ils ont beau avoir missionné des bureaux de renom, le résultat est catastrophique. Au sud de l’esplanade, quatre bâtiments vont être bâtis. C’est 324 logements qui vont se concentrer dans cet espace réduit jouxtant une future école. À droite de l’esplanade, la tour Perchère, avec 19 étages et 119 logements, vient défigurer définitivement la perspective depuis la colonne de Congrès. Les appartements vastes et cossus s’adressent à une classe sociale aisée. Le PPAS prévoyait une proportion importante de logements sociaux ou conventionnés. La question était ouverte, mais les promoteurs ont tranché : l’intégralité de ces logements sera à finalité acquisitive. Globalement, le projet répond davantage à des logiques de rentabilité qu’aux enjeux liés au développement de la ville [10].

On aurait dû avoir un texte qui contraigne les promoteurs à adapter le site aux contingences urbaines. On a obtenu un texte qui octroie des droits aux entreprises aux dépens de l’intérêt général.

Face à ce constat, la commission de concertation avait des allures tragiques. Les habitants et les associations étaient appelés à remettre un avis alors qu’un cadre réglementaire sur mesure autorisait le projet. Je me souviens alors distinctement du préambule de l’échevine. Elle proposait que la commission soit une occasion pour discuter de la demande de permis. Il n’était pas question de remettre en cause le cadre réglementaire. On pouvait donc donner notre avis sur le revêtement et les matériaux utilisés. Les gabarits, les affectations, le nombre d’emplacements de stationnement par contre, n’étaient pas un sujet. Bref, le permis, d’urbanisme étant le fait du prince, la participation citoyenne était reléguée à un acte procédurier. Les habitants, eux, ont dû assister à la tragédie en silence.

Or il n’en était pas question. Après une mobilisation remarquable, les habitants et IEB ont introduit un recours contre le permis au Conseil d’État. Ce dernier, dans son arrêt du 9 décembre 2022, annulera le permis d’urbanisme. Il constate en effet que le PPAS viole l’article 2 de l’arrêté du 29 juin 2007. La Région avait explicitement demandé à la commune de préserver une servitude de vue depuis l’esplanade de la Cité. Cependant, le PPAS prévoit deux tours sur son pourtour qui ne permet pas « la valorisation de cet espace publique d’observation du panorama de Bruxelles ». Le Conseil d’État nous donne donc raison sur le fond. Il y a bien une illégalité dans le PPAS. Concrètement, cela signifie que tout nouveau permis d’urbanisme se fondant sur le texte s’exposerait à une annulation. Est-ce pour autant une victoire totale ?

Quel avenir pour le site ?

Durant dix années, les autorités communales et locales ont multiplié les initiatives réglementaires pour modeler la Cité administrative. L’arrêté du Conseil d’État remet aujourd’hui les compteurs à zéro. Le PPAS, clef de voûte du dispositif, est marqué par une illégalité. Pourtant, le processus a produit des effets dont il faut tirer un bilan. Force est de constater que la réaffectation de la Cité administrative a profité aux promoteurs. Certes, ils ne peuvent plus construire leurs innombrables appartements. En attendant, l’opération a été lucrative. Ainsi, ils ont acheté l’ensemble du site à l’État autour de 300 millions. Ils ont pourtant revendu la tour des Finances en 2019 pour la somme de 1,2 milliard d’euros. Le quartier des Arcades a été vendu en 2013 pour 300 millions et une partie du quartier Vésale pour 60 millions. Les velléités de la Région de réglementer l’aménagement du territoire ont été traitées avec désinvolture. Ils ont construit du bureau lorsque c’était une fonction rentable en dépit du schéma directeur. Leur velléité à construire du logement aujourd’hui doit se lire aussi dans la conjoncture du marché. Ainsi, dès 2013, la presse spécialisée rapporte qu’Immobel adopte une nouvelle ligne stratégique se réorientant sur le marché résidentiel [11].

Face à ce bilan, qu’a donc obtenu l’autorité régionale et communale ? La chronologie semble montrer qu’ils ont oscillé entre l’ambition de remodeler le site et la peur de voir émerger durablement une friche au centre-ville. C’est bien cette angoisse qui semble avoir poussé la Ville de Bruxelles à accorder le permis d’urbanisme en 2009 [12]. Ce faisant, elle a enterré tout projet de changement. Il suffit de contempler le site et le comparer aux ambitions de l’époque. Ils voulaient un espace multifonctionnel, ils ont obtenu seulement 76 appartements (le site est encore très largement dédié aux bureaux avec 66 000 mètres carrés). Ils voulaient relier le haut et le bas de la ville, l’escalier n’est toujours pas construit. Ils auraient pu vouloir diminuer la pression automobile, mais l’arrivée de la police fédérale à amené quatre cents véhicules supplémentaires. Le pire dans cette histoire, c’est que ces compromissions ont abouti durablement à une friche.

Car les terrains aménageables de la Cité restent encore la propriété des promoteurs. En l’absence d’un PPAS valable, il n’y a aucune chance que la dernière phase du réaménagement ait lieu. Or l’arrêt du Conseil d’État confirme que la solution retenue en 2012 était illégale. Aujourd’hui, la seule possibilité pour aboutir au nombre de logements prescrits est de transformer du bureau en appartements. Alors, certes, le recours a donné gain de cause aux habitants. Le patrimoine n’a pas été saccagé et une partie de ville n’a pas été transformée en terrain de jeu pour promoteur. Néanmoins, des dégâts irrémédiables subsistent. Le jardin Pechère a été saccagé et plus de trois cents arbres ont été abattus. Les habitants ont évité le pire, mais le médiocre est quand même survenu !

Les habitants ont évité le pire, mais le médiocre est quand même survenu !


[1Article 28 du cahier des charges relatif à l’élaboration du schéma directeur Botanique in « La Cité administrative de l’État – Schémas directeurs et action publique à Bruxelles », Les Cahiers de La Cambre n°8, p. 88 , 2009.

[2G. J. BRAL, La Cité administrative de l’État.

[3Op cit., p. 17.

[4Cahier de l’architecture, ibid p. 73.

[5Déclaration gouvernementale et accord gouvernemental, RBC, 2004, p. 61.

[6Cahier de l’architecture, ibid, p. 114.

[7Brussels Studies, schéma directeur.

[9P. COULÉE, « À tout prix éviter le fiasco d’Actiris », 2 novembre 2017, l’Écho.

[10Par exemple, le PPAS prévoyait un maximum de 35 % de logements une chambre et de studios. Le projet final en proposait 45 %. Il s’agit en effet des appartements les plus rentables pour les investisseurs. Les appartements trois chambres sont de fait le parent pauvre du projet puisqu’ils ne représentent que 11,8 % du nombre total de logements. Le projet ne pallie donc pas la carence de logements de grande taille au sein de la Région.

[11« Immobel se défait de ses 40 % dans le projet Belair », L’Écho , 12 juin 2013, en ligne.

[12C. CEUX, échevin de la ville de Bruxelles en 2009 : « Je suis bien conscient de la difficulté d’obtenir un agenda complet pour la rénovation de la totalité du site. Et je veux avoir des garanties que tout le logement promis (49 000 m2) sera réalisé en même temps que les bureaux. Mais je ne peux me permettre de laisser un chancre se dégrader encore deux ou trois ans. Il est temps de reconstruire. » in F.ROBERT, « La Ville est favorable au projet, mais l’Arau émet des réserves ! Reconstruire la Cité administrative », Le Soir, 3/02/09.