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Les enjeux de financement de la STIB ont toujours été présents à Bruxelles, mais les normes européennes, comptables et budgétaires, ont considérablement compliqué la création d’infrastructures de transport.
La présentation du budget de la Région bruxelloise est devenue récemment un exercice étonnant. On nous promet des comptes en équilibre tout en nous indiquant qu’une somme conséquente de ce dernier n’est pas incluse dans les relevés régionaux. En 2020, ce sont cinq cents millions d’euros, réservés aux investissements stratégiques, qui ont été « déconsolidés ». Ces sommes ont été intégralement consacrées à la rénovation des tunnels et à la construction de la nouvelle ligne de métro. Pour comprendre les enjeux et les rapports de pouvoir qui se cachent derrière ces écritures comptables, il est nécessaire de dresser une histoire croisée de la STIB et de l’union monétaire européenne. Derrière celle-ci se cache des contraintes qui s’appliquent aux États et des stratégies diverses pour les esquiver…
En 1992 est signé le traité de Maastricht. Il instaure une Union économique entre les pays et prévoit notamment la création d’une monnaie unique. L’objectif est de mettre en place un cadre stable favorisant les échanges commerciaux, où les agents ne seraient pas soumis aux fluctuations des différentes monnaies. Mais pour parvenir à l’Euro, il faut créer des normes que les pays doivent respecter. C’est ainsi que les différents États membres de l’union monétaire se sont engagés à respecter des « critères de convergences ». Concrètement, il s’agit de seuils de déficit, d’endettement et d’inflation qui ne peuvent être dépassés. Jusqu’en 1997, ce n’étaient que des recommandations, mais à partir de cette date, le Pacte de Stabilité et de Croissance va être signé. Les recommandations deviennent des contraintes et toute infraction peut mener à des sanctions. Ce traité inaugure donc une nouvelle politique économique européenne : la rigueur budgétaire [1].
Parallèlement à cette dynamique, l’Europe va actualiser ses normes régissant les statistiques européennes. Le SEC95 [2] devient le nouvel outil comptable à l’échelle continentale et tous les pays membres sont contraints de présenter leurs comptes de manière similaire. Cet outil permet une meilleure lisibilité de l’information et opère une distinction stricte entre ce qui relève de l’État et de la sphère marchande. Toutes les unités relevant de l’administration publique doivent ainsi être intégrées dans le calcul des déficits nationaux ou régionaux. Eurostat, l’organe chargé des statistiques au sein de l’Union, veille jalousement à la stricte application de la règle et peut inciter les États membres à revoir leurs comptes.
Il faut attendre 2008 et la crise de la dette grecque pour voir ces différentes règles actualisées. En effet, la Grèce avait falsifié ses comptes nationaux et dissimulé un déficit public de près de 13 %. Cette situation a été suivie d’une longue période de spéculation sur les dettes européennes. Certains États membres, pris en étau par les marchés, avaient dû accepter de rembourser leur dette publique à des taux élevés. L’Union européenne a dès lors resserré le cadre réglementaire. C’est pourquoi le Pacte budgétaire est adopté en 2012. Il diminue fortement les déficits annuels autorisés, puisque le seuil passe de 3 à 0,5 % du PIB. Le SEC 2010 est lui aussi adopté. Il instaure de nouveaux critères pour distinguer une administration d’une entreprise publique. L’enjeu est important puisque seules les entreprises peuvent être déconsolidées des comptes et, ainsi, ne pas intégrer les déficits nationaux.
En 2020, ce sont cinq cents millions d’euros, réservés aux investissements stratégiques, qui ont été « déconsolidés ».
La conjonction des règles budgétaires et des normes comptables européennes a considérablement affaibli la capacité des États membres à investir. Il s’agit en effet de règles excessivement strictes. Ainsi, quand un emprunt est réalisé, l’ensemble du capital emprunté doit directement apparaître dans le budget. Mais, lors d’un investissement en infrastructure, les montants dus sont alors tellement importants que les comptes nationaux sont mécaniquement en déficit. Il faut noter que le très libéral Fonds Monétaire International (FMI) propose quant à lui de comptabiliser uniquement les amortissements dans ce cas précis, ce qui permet plus facilement d’échelonner la dépense sur plusieurs années. Si le cadre peut apparaître comme un peu surplombant, il faut bien se rendre compte qu’il s’applique directement aux services publics bruxellois. Dès lors, toute velléité d’investissement ou d’amélioration du service doit s’inscrire dans le cadre budgétaire européen. Par ailleurs, les pouvoirs locaux n’ont aucune liberté pour s’en affranchir, puisqu’une procédure judiciaire peut être lancée en cas de déficit excessif d’un État.
À première vue certaines similarités existent entre Citeo et Infrabel. En effet, les deux sociétés ont été créées en raison de règlements européens. Pourtant, Infrabel se justifie par la libéralisation des voies ferroviaires. L’objectif était de permettre à d’autres opérateurs d’utiliser le réseau ferré belge. La société de transport en commun n’était pas soumise à cette réglementation. Citeo est principalement un montage juridico-financier.
Une fois le cadre réglementaire européen dressé, il s’agit maintenant de voir comment il s’applique à l’intercommunale de transports en commun. Préalablement, il faut revenir aux origines de la Région bruxelloise pour mieux comprendre l’esprit dans lequel la STIB a été fondée. Ainsi, le 22 novembre 1990, une ordonnance dissout la STIB et la récrée immédiatement sous un même nom. Cette refondation est construite sur trois principes fondamentaux. En premier lieu, la régie des transports est un service public. Cet élément peut paraître anodin, mais jusqu’en 1978 la STIB était une société de capitaux mixtes. Par cette décision, le gouvernement entérine donc un acquis, relativement récent à l’époque. Ensuite, l’intercommunale assure un droit au transport pour tous. Le ministre de l’époque déclare : « Le non-accès à la mobilité est un quasi-handicap social. Le service public a donc une fonction sociale évidente, qui est d’assurer pour tous un droit à la mobilité » [3]. L’ordonnance régissant le transport en commun fait directement référence à ce droit dans son premier article. Enfin, la Région se porte garante pour les intérêts et les amortissements liés à l’achat de matériel roulant et l’installation d’infrastructures fixes. Concrètement, la STIB peut donc emprunter en son nom propre [4], et les dettes liées à ces opérations apparaissent donc sur un compte distinct de celui de l’agglomération.
De ces orientations politiques fortes naît la société de transport en commun moderne. Le cadre financier a notamment permis de boucler une série d’investissements en infrastructures parfaisant le réseau (mise en site propre de lignes de tram, bouclage du tunnel entre la gare du Midi et la place Albert…). Bien sûr tout n’était pas parfait et, dès l’origine, les investissements de la société de transport en commun s’inscrivent dans le cadre d’une enveloppe pluriannuelle fermée. Il est aussi certain que la dette de l’intercommunale pesait alors fortement sur la Région, entraînant la mise en place de logiques commerciales afin de rembourser les crédits de la société. Toutefois, ces politiques s’effectuaient dans un cadre juridique stable… jusqu’en 2005 ! À cette date, une révision méthodologique de la norme SEC95 [5] conduit la Cour des comptes à reconsidérer l’ensemble des sociétés de transport en commun en Belgique. D’entreprises publiques, elles sont dès lors considérées comme des administrations publiques. En conséquence, l’ensemble des comptes de la STIB, dette comprise, est intégré aux comptes régionaux avec effet rétroactif depuis 1991 [6].
L’opération rapporte 75 millions d’euros, mais la régie des transports s’engage à payer un loyer annuel de 4 millions d’euros. Bref, une sorte de PPP en remplace un autre…
Cette décision a remis en cause toute la politique de transport en commun à Bruxelles. Pascal Smet, ministre de la Mobilité à l’époque, déclare : « les règles budgétaires du secteur public […] rendent pratiquement impossible que la Région et la STIB libèrent les moyens financiers requis à court terme » [7]. Le gouvernement va dès lors tenter de mettre en place un cadre lui permettant de contourner la réglementation en vigueur. Les réflexions vont être longues et, durant deux années, le nouveau contrat de gestion de la STIB est repoussé. Ce n’est qu’en 2007 que le gouvernement bruxellois adopte la solution qu’il a élaborée avec des avocats spécialisés. Il scinde alors l’intercommunale en deux sociétés distinctes. La STIB, en tant que telle, continue d’exister et conserve ses prérogatives sur le transport de personnes. Cependant, une nouvelle société, « Citeo », sera chargée de la conception, de la gestion des infrastructures, du matériel roulant et des espaces commerciaux. Dans ce montage, l’intercommunale est le principal client de Citeo [8]. Elle lui verse donc une redevance pour utiliser les voies de tram, les dépôts et les véhicules. Cette double structure aurait dû permettre à la Région de maintenir ses capacités d’investissement dans le réseau de transport en commun. En effet, selon elle, Citeo est un prestataire de service et la majorité de ses ressources sont issues de cette relation contractuelle. Par ailleurs, comme l’entité rend des comptes à ses actionnaires (la STIB et la SRIB [9]), le gouvernement bruxellois considérait que les relations entre les deux sociétés s’apparentent à un partenariat public-privé [10]. Pour la Région, Citeo est une entreprise, elle s’endette en son nom et ses comptes peuvent être déconsolidés.
Eurostat a finalement remis un avis négatif sur le montage en 2008. La nouvelle filiale de la STIB se voit donc immédiatement réintégrée aux finances régionales et, en conséquence, un déficit de 153 millions d’euros y apparaît. Pour le combler, l’intercommunale cède alors un droit d’emphytéose de vingt-sept ans à la banque Dexia sur l’immeuble abritant son siège social. L’opération rapporte 75 millions d’euros, mais la régie des transports s’engage à payer un loyer annuel de 4 millions d’euros [11]. Bref, une sorte de PPP en remplace un autre…
Depuis 2014, alors que la déconsolidation de la STIB a été définitivement abandonnée, le prix de l’abonnement n’a plus augmenté.
Face à cet échec, la Région se doit de trouver une autre solution. Trois semaines après le refus d’Eu- rostat, le gouvernement fait donc table rase du projet antérieur et affiche sa volonté de déconsolider la dette de la STIB dans son ensemble [12]. Mais pour obtenir le statut d’entreprise publique, il faut répondre à un critère quantitatif défini par SEC95 : un taux de couverture minimal. En gros, la vente de bien et de service doit au moins couvrir la moitié des coûts de production pendant trois années consécutives [13]. Il faut noter par ail- leurs que le gouvernement avait déjà demandé à la STIB d’agir sur ce taux dès l’année 2007. Le contrat de gestion précise d’ailleurs que le taux doit atteindre cinquante-cinq pour cent.
Pour satisfaire cette exigence, l’intercommunale doit donc accroître ses rentrées commerciales. Or, la seule marge de manœuvre pour ce faire, c’est d’augmenter à la fois le coût du billet et la fréquentation du réseau. Le prix de l’abonnement va alors passer de 405 € en 2007 à 499€ en 2013 (+ 23 %), l’abonnement MTB quant à lui passe de 450 € à 567 € (+ 23 %). Les tickets à usage unique voient eux aussi leur prix considérablement augmenter, ainsi le ticket pour un voyage augmente de 40 centimes (+ 21 %), la version physique du ticket dix voyages augmente de 2,5 € (+ 22,7 %) et la version Mobib de 1 € (+ 9 %). Pire, la tarification préférentielle pour les plus de 60 ans est abandonnée pendant la période, l’abonnement gratuit pour les plus de 65 ans est supprimé [14]. Bref, à l’exception des étudiants et des bénéficiaires du CPAS, l’ensemble de la société a été mis à contribution afin de mieux financer l’intercommunale, que l’on soit pensionné ou travailleur, usager occasionnel ou captif.
Cette série d’augmentations tarifaires conduit la STIB à parvenir en 2011 à l’objectif que le gouvernement lui avait assigné, soit un taux de couverture de 55 %. Pourtant, la Région n’ira pas plus en avant vers la déconsolidation. Elle engendrerait une perte de contrôle significative du gouvernement sur l’intercommunale [15]. Pour l’anecdote, la nouvelle norme comptable européenne, le SEC2010, reclassera la dotation annuelle de la STIB comme un subside en 2014. En conséquence, le taux de couverture est tombé de 55 % à 48,09 % en 2011 [16]... fermant définitivement la porte à toute possibilité de déconsolidation !
Nonobstant, il ne faudrait pas réduire les augmentations tarifaires de la STIB à une contrainte européenne. Dès les années 2000, le gouvernement autorise l’intercommunale à augmenter ses prix au-delà de l’inflation afin de contrôler son endettement [17]. Mais l’introduction d’un objectif chiffré dans son contrat de gestion – 55 % de taux de couverture – a indéniablement accéléré le processus. Si on permet à une entre- prise d’augmenter ses prix automatiquement chaque année, tout en lui demandant d’accroître les revenus tirés de la vente des tickets, on ne peut aboutir qu’à un accroissement généralisé des tarifs. C’est donc bien la conjonction de ces deux clauses qui ont abouti à la situation... et la régie des transports n’avait en fait pas d’autre marge de manœuvre ! Depuis 2014, alors que la déconsolidation de la STIB a été définitivement abandonnée, le prix de l’abonnement n’a plus augmenté.
L’ensemble de la société a été mis à contribution afin de mieux financer l’intercommunale.
Il faudra attendre l’année 2019 pour que la question des investissements revienne à l’agenda politique. La Région entend bien construire le métro nord et, comme on l’a vu précédemment, elle n’a pas réussi à mettre en place un cadre autorisant ce type de déficit. Dès lors, le gouvernement va proposer de déconsolider son budget lui-même. En effet, l’exercice budgétaire 2020 et 2021 a été présenté comme à l’équilibre. Pour ce faire, le gouvernement a utilisé une clause de flexibilité pour investissement stratégique, prévue dans le Pacte budgétaire et a décidé unilatéralement de sortir 919,3 millions d’euros de ses comptes. Bien sûr, la Région n’est pas éligible pour cette neutralisation. L’auditrice de la Cour des comptes déclare à ce sujet : « L’application de la clause d’investissement... n’est actuellement permise que pour les seules dépenses publiques nationales... La Belgique n’est pour le moment pas éligible à cette clause qui ne peut par ailleurs être accordée qu’aux États membres, et donc, pas individuellement aux Communautés et aux Régions » [18]. On peut par ailleurs ajouter que la Région est libre de libeller ses comptes de la manière dont elle le souhaite, mais c’est l’Institut des Comptes nationaux qui a pour prérogative de transmettre les soldes régionaux conformes aux normes SEC à Eurostat. En l’état, elle n’a pas de marge de manœuvre pour suivre le raisonnement de la Région. Le budget bruxellois pourrait donc atteindre un déficit de 9 % en 2020. Une phrase du ministre-président peut résumer la politique budgétaire actuelle : « Et tant pis pour les règles européennes » [19]. Le gouvernement a donc décidé d’opter pour le rapport de force. Il faut noter que cette stratégie semble s’appliquer à toutes les Régions en Belgique. Il faut donc espérer que le dialogue entre la Commission et l’État fédéral aboutisse...
Les normes SEC semblent dessiner un nouveau rapport au partenariat public-privé où la « coopération » serait contrainte.
Deux volontés politiques fortes s’affrontent donc ici. Du côté européen, il s’agit de construire un ensemble supranational où des règles permettent une convergence progressive entre les différents États membres. Pour le gouvernement bruxellois, il faut garantir le caractère public d’une régie de transport. De la confrontation entre ces intérêts naît une lutte pour parvenir à des objectifs diamétralement opposés. Durant quinze années, la Région a essayé de faire rentrer son modèle de transport public dans le cadre juridique européen. Elle a tenté des montages juridiques alambiqués. Elle a initié une augmentation généralisée des tarifs. Aujourd’hui, elle invoque une clause spécieuse d’un traité européen pour s’en affranchir.
S’il ne nous appartient pas de prédire les résultats de la procédure en cours, on peut néanmoins se demander comment il aurait été possible pour la Région de financer ces investissements conformément aux normes SEC. La solution la plus évidente aurait été de recourir à des partenariats public-privé. Elle a été évoquée à plusieurs reprises par des ministres au parlement [20] et aurait eu pour avantage que le secteur privé engage l’intégralité du capital nécessaire à l’investissement. La Région n’aurait alors eu plus qu’à rembourser annuellement la somme due et les rentes générées. Ainsi, les déficits auraient été conformes aux prescriptions réglementaires. On peut néanmoins se demander si le caractère public de la STIB serait préservé dans cette configuration. Certes, elle serait juridiquement toujours aux mains de la Région, mais ce type de contrat implique une perte d’influence sur l’intercommunale. De plus, les PPP ont lieu sur plusieurs législatures, comment le parlement peut-il alors exercer sa mission de contrôle sur les dépenses publiques ? Les normes SEC semblent dessiner un nouveau rapport au partenariat public-privé où la « coopération » serait contrainte.
Pour revenir au service public, le définir par sa fonction sociale semble être une approche convaincante ; en effet, la STIB a vocation à garantir un droit au transport pour tous. Mais l’inscrire dans l’ordonnance régissant les transports publics ne suffit pas à le garantir. Il est nécessaire de mieux expliquer ce à quoi le citoyen à droit et à quel service il peut prétendre. En l’absence de précision, l’intercommunale a pu mener une augmentation généralisée de ses tarifs qui va pourtant à l’encontre de ce droit à la mobilité des citoyens. Enfin, peut-être que le principal est de définir la STIB comme un bien commun. Si les normes budgétaires européennes créent effectivement un carcan financier, on peut néanmoins déplorer l’entêtement de la Région à créer une ligne de métro somptuaire. Il faut espérer que les déficits futurs n’entraîneront pas une réorganisation générale du service.
[1] G.PAGANO, J. VANDERNOOT, A. BUCHET, C. VAN HOVE, « Les investissements publics à l’épreuve des normes européennes : le cas du tram de Liège, de Citeo et de l’Oosterwel », Courrier hebdomadaire du CRISP, no2328, 2017, p. 15
[2] Système européen des comptes nationaux et régionaux
[3] J.-L. THYS in C. GOETHALS, Vingt-cinq ans de politique de transport en commun à Bruxelles, non édité.
[4] L’emprunt est toutefois limité par ordonnance sur le budget.
[5] Cour des comptes, Document d’informations relatif à la méthodologie SEC, rapport adopté le 18 mai 2005 par l’assemblée générale de la Cour des comptes.
[6] Ibidem.
[7] Projet d’ordonnance portant des dispositions diverses en matière de service public de transport en commun urbain dans la Région de Bruxelles-Capitale, Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, session ordinaire 2006-2007, 21 mars 2007, A-348-02, p. 48.
[8] La Région elle-même aurait été le deuxième client pour l’entretien des tunnels notamment.
[9] Actuellement : finance.brussels
[10] Eurostat, Sector classification of Citeo (ex : STIB invest) in the context of a PPP operation. Lettre adressée à la Cour des comptes par Eurostat, 28 mars 2008, disponible en ligne.
[11] Sur un minimum de 18 ans indexé de 2 % chaque année, in C. GOETALS, op. cit.
[12] Compte rendu intégral des interpellations et des questions orales, Commission de l’Infrastructure chargée des Travaux publics et des Communications, réunion du mercredi 6/2/2013.
[13] CRISP, op. cit., p.12.
[14] Ces données ont été récoltées à partir du site https://archive.org
[15] Commission de l’Infrastructure chargée des Travaux publics et des Communications, Compte rendu intégral des interpellations et des questions orales, 6 février 2013, p.32
[16] S. D’HAENENS, Qui va payer ?, ieb.be, 2017 et Rapport d’activité de la STIB, 2015, p.41.
[17] C. GOETHALS, Les enjeux du financement.
[18] Projet d’ordonnance contenant l’ajustement du Budget des Voies et Moyens de la Région de Bruxelles-Capitale pour l’année budgétaire 2020, doc n°A-263-1 – 2020/2020, Parlement bruxellois, 23 novembre 2020.
[19] C. BK, Le gouvernement bruxellois s’endette pour investir dans la mobilité, BX1, 12/11/19.
[20] B. GROUWELS in Commission de l’Infrastructure chargée des Travaux publics et des Communications, C.R.I. COM (2012-2013) no 46, 6-10-2013, p. 31 et Guy Vanhengel in Commission des Finances et des Affaires générales, CRI COM (2014 – 2015), 20-10-2014, p. 20.
