Inter-Environnement Bruxelles
© Matthias Forster - 2021

Introduction : délégué, sous-traité… concédé !

L’action publique s’exerce sous diverses formes. Ce journal s’intéressera particulièrement au phénomène de délégation, procédé par lequel l’État attribue une de ses compétences à un tiers et lui en concède la gestion.

© Fred Deltenre - 2021

Loin des discours sur la nécessité de la croissance économique, une partie de notre rapport à la ville est façonné à la fois par des espaces communs et la production non marchande. En effet, les voiries, les transports publics ou les infrastructures de santé sont des ressources collectives gérées par la communauté, dont l’administration est déléguée à l’État. Pourtant il s’agit d’un phénomène récent. Originellement, les compétences de l’autorité étaient essentiellement régaliennes. Elles se sont progressivement étoffées pour aboutir à une forme d’État social complexe. Faut-il encore rappeler que cette évolution est le fruit d’un long processus entre les deux guerres où des élections politiques et des rapports de forces entre le patronat et les syndicats, ont abouti à notre système d’État providence ? Cette période va permettre des avancées notables. Ainsi, les premières sociétés de logements sociaux sont créées en 1919 et le pacte social rendant l’assurance chômage et l’assurance maladie obligatoire est promulgué en 1944. Au-delà des grandes avancées sociales, c’est le rôle de l’État dans l’économie qui va être reconfiguré. Son action est conçue alors comme une condition préalable à la prospérité de tous et c’est dans ce cadre que les transports collectifs vont progressivement sortir de la sphère du privé pour intégrer le giron public. Aujourd’hui, la diversification des activités de la puissance publique n’est remise en cause par personne. Pourtant, elle prend des formes diverses. Car, si l’État dispose de nombreuses prérogatives rien ne lui empêche de les déléguer à des acteurs privés. C’est ce phénomène que le journal entend explorer : comment l’État accomplit ses missions en ayant recours à des tiers ? Il s’agit ici d’étudier un interstice, un espace se situant entre le service public et la privatisation. Il peut prendre diverses formes, mais il permet à la fois de combler un besoin (partiellement) tout en servant des intérêts privés.

Des formes diverses

Préalablement, il faut souligner qu’il ne s’agit pas d’un phénomène nouveau. Dès l’époque moderne, l’État a eu recours à des concessions pour entretenir ses voiries ou développer des lignes de transport collectif. Si la pratique peut paraître archaïque, elle subsiste encore aujourd’hui. Le premier article ouvrant ce dossier raconte l’emprise des sociétés publicitaires sur l’espace public. Le procédé est simple : en échange de l’installation et de l’entretien de mobilier urbain, le pouvoir public concède le droit à une société d’utiliser les voiries à son profit en monétisant l’audience. Si cette pratique existe depuis maintenant cinquante ans, elle n’est pas sans poser des questions démocratiques. La durée des concessions peut par exemple atteindre quatorze années, soit bien plus que le temps d’une législature. De plus, le champ d’activité des publicitaires s’est récemment étendu. Aujourd’hui, la société JCDecaux est l’opérateur responsable d’un service public : les vélos en libre-service. La somme de ces éléments en fait un acteur de Bruxelles, développant sa vision et modelant l’espace. Les concessions accordées aux publicitaires racontent l’histoire d’une ville où la gestion de l’espace public dépend aussi de contrats.

Les concessions accordées aux publicitaires racontent l’histoire d’une ville où la gestion de l’espace public dépend aussi de contrats.

Mais il ne faudrait pas cantonner ces partenariats à des appels d’offre. Parfois, le recours au privé est aussi un aveu d’échec. C’est ce cas précis qu’illustrent les Agences Immobilières Sociales. Au travers de cet outil, les politiques bruxellois ont progressivement délégué la question du logement abordable au secteur privé. Les AIS prennent en charge des logements auprès du propriétaire pour ensuite les louer en dessous du prix du marché. En contrepartie, la rénovation du bien et la perception des loyers sont assurées par ces structures. Ce dispositif est une réponse imparfaite à la crise du logement. S’il permet de diversifier et d’augmenter le nombre de biens disponibles, il crée aussi une nouvelle catégorie de logement, moins chère que le privé mais plus chère que le social. En outre, pour attirer les investisseurs, le gouvernement subsidie le secteur et octroie des avantages fiscaux aux bailleurs. L’ensemble des éléments contribue à transformer les appartements gérés par les AIS en investissement rentable… et à un transfert durable des fonds publics vers le privé.

Des contraintes

Au-delà des délégations et des concessions, le partenariat public-privé semble l’incarnation de cette nouvelle manière pour l’État d’exercer ses compétences. Mais comment expliquer le succès de ce type de dispositif dans notre société ? Ces quinze dernières années par exemple, le tram de Liège, la ligne de chemin de fer Diabolo et même le projet de stade au Heysel ont tous été portés conjointement par les pouvoirs publics et des consortiums d’entreprises. C’est l’argument économique qui dans la plupart des cas justifie ces montages. Les finances publiques ne permettraient plus de concevoir et de gérer des projets d’une telle ampleur. Cet argument témoigne indéniablement d’une évolution paradigmatique. Les époques précédentes n’ont-elles pas permis de se doter d’autoroutes, de chemins de fer, d’infrastructures sportives infiniment plus dispendieuses ? Mais derrière la rhétorique se dissimulent de nouvelles contraintes réglementaires. En effet, si l’État n’a plus les moyens de faire face à ces dépenses, c’est parce qu’elles sont cadrées par des règlements européens. Depuis l’avènement de l’Union monétaire, les déficits excessifs peuvent être poursuivis à la Cour de justice de l’Union européenne…

Si le cadre peut apparaître comme un peu lointain, il a pourtant une influence réelle sur la Région bruxelloise. La STIB, par exemple, a été directement affectée par les normes budgétaires européennes. Alors qu’elle est censée être l’outil privilégié de la Région pour garantir le droit au transport de tous, une révision comptable en 2005 va mettre à l’épreuve le service public. La décision contraint le gouvernement à considérer la société de transport comme une administration publique et dès lors de fusionner les budgets des deux entités. L’article présent dans ce dossier relate les différentes stratégies mises en place par la Région pour essayer de faire de l’intercommunale une entité juridique à part entière. Il s’agit presque d’une saga, l’objectif étant de préserver la capacité en investissement de la structure et, pour y parvenir, de nombreuses voies ont été adoptées : partenariat public-privé, augmentation tarifaires, et même, tout récemment, la déconsolidation d’une partie du budget de la Région.

Ce développement doit être mis en parallèle avec la politique flamande qui, face aux mêmes contraintes, a pris une direction radicalement différente. Pour préserver ses capacités d’investissement, la Flandre a créé une société de droit de droit public : De Werkvennootschap. Depuis son existence, la société a piloté un nombre important de projets, mais elle est surtout à la manœuvre dans le projet d’élargissement du ring bruxellois. En fait, il s’agit d’une entreprise à qui le gouvernement flamand délègue la compétence de construire des infrastructures… qu’elle délègue elle-même au travers de partenariats public-privé. Cependant, l’opacité du montage ne peut dissimuler des questions légitimes sur la « gouvernance » et les compétences qui lui sont attribuées. Son personnel par exemple peut se voir attribuer la qualité d’officier de police judiciaire. Le droit du regard du parlement flamand, quant à lui, est inexistant et seuls deux commissaires du gouvernement assurent un contrôle limité au sein du conseil d’administration.

La transformation

Au fond, le sujet de ce dossier n’est pas tant la délégation que la métamorphose de sa nature ! Depuis des décennies l’État délègue des compétences qui lui sont attribuées à des structures extérieures. L’assurance chômage n’est-elle pas en partie administrée par les syndicats ? Dans la même idée, une multitude d’ASBL se sont vues le droit d’exercer dans le champ de l’alphabétisation, de la formation ou de l’accompagnement social. Leur travail a logiquement été reconnu par l’État et financé par ce dernier. Toujours estil que le service donné par ces structures s’exerçait sans idée de lucre. Actuellement, on assiste à un basculement de la sphère non-marchande vers l’univers marchand.

Des agents réalisent aujourd’hui des missions de service public afin de réaliser une plusvalue et cette idée apparaît comme légitime pour une frange de la société. De ce fait, elle se traduit dans un nombre croissant de législations. La dernière en date, la réforme du code des sociétés, supprime l’interdiction pour les ASBL de mener des activités lucratives. Indirectement, elle assimile donc le secteur associatif à des entreprises. Mais les conséquences pour le secteur seront importantes, il devra entre autres se soumettre au droit de la concurrence. Pourrions-nous imaginer un jour une école de devoir concourir pour obtenir un marché ? C’est à ces différents éléments que le dernier article de ce dossier essaye de répondre. Bonne lecture !

Des agents réalisent aujourd’hui des missions de service public afin de réaliser une plus-value et cette idée apparaît comme légitime pour une frange de la société.

Déléguer, sous-traiter, privatiser.