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Gratuité des transports publics : la mesure oubliée

Véritable marronnier des campagnes électorales, la question de la gratuité des transports est pourtant davantage discutée dans la presse qu’au Parlement. La mesure y est généralement discréditée par différents experts, tantôt pour son caractère « populiste », tantôt pour son effet incertain sur la baisse de l’usage de la voiture. La gratuité du transport a pourtant le potentiel d’être une mesure environnementale et sociale qui invite à changer de paradigme en matière de mobilité, au profit d’une meilleure solidarité.

Au fil des années, les plans de mobilité se succèdent et visent tous une réduction de la part modale de la voiture et des kilomètres parcourus, et ce jusqu’ici sans grand succès. Pour changer la donne, l’actuel plan régional de mobilité Good Move compte sur toute une série de mesures qui visent à dissuader l’usage de l’automobile en augmentant le coût de son utilisation. Le principe peut faire sens sur papier, tant d’un point de vue environnemental (après tout, le coût réel de l’automobile aux frais de la société – voiries, pollution, soins de santé… – est sous-évalué) que social puisque plus de 53 % des ménages bruxellois ne possèdent pas de véhicule, en grande partie par manque de moyens financiers. Néanmoins, derrière la possession et l’utilisation d’une automobile se cachent des réalités très contrastées qui relèvent dans certains cas de la stricte nécessité. Dans ces cas-là, les mesures se révèlent très inégalitaires en fonction des revenus : la zone de basse émission vous impactera peu si vous pouvez vous permettre l’achat d’une nouvelle voiture (et encore moins si vous bénéficiez d’une voiture de société), vous pourrez assumer la future tarification kilométrique ou vous en serez même exempté si vous possédez un véhicule électrique, la suppression du parking en voirie vous concernera moins si vous disposez d’un garage à domicile ou d’un abonnement dans un parking privé, etc.

L’idée d’appliquer la logique inverse et d’exempter de paiement l’utilisation d’alternative à la voiture n’est pas tout à fait inédite (afin de pallier leur sous-utilisation, les parkings de dissuasion sont désormais gratuits sur preuve d’une utilisation du transport public), mais peine à faire son chemin. Le cas de la gratuité totale du transport public est à ce titre exemplaire : pour toute une série d’experts en mobilité et d’économistes, inverser la logique serait contre-productif et n’aurait qu’un effet négligeable pour convaincre les automobilistes de changer leurs habitudes. Les freins à l’utilisation du transport public ne seraient pas à chercher du côté de leur coût, mais de la qualité de l’offre [1].

Dans ce débat, on finit souvent par paraphraser l’économiste libéral Milton Friedman pour rappeler que « la gratuité cela n’existe pas », qu’il y a toujours quelqu’un qui paie [2] … L’idée même de la gratuité ne pouvant se concevoir qu’à enveloppe budgétaire fermée, c’est-à-dire au détriment des sommes aujourd’hui investies dans l’entretien et l’amélioration du réseau. La gratuité, ce serait donc le coup d’envoi d’un cercle vicieux qui non seulement n’attirerait pas de nouveaux usagers, mais pourrait aussi faire baisser la qualité du service et donc la fréquentation actuelle…

LEZ, tarification kilométrique, suppression de parkings en, voirie… les mesures se révèlent très inégalitaires en fonction des revenus.

Le débat s’arrête donc là en général, disparaissant aussi vite qu’il était apparu, sans qu’aucune étude concrète ni aucun débat démocratique sur la question ne soit mené. La question, certes centrale, du report modal semblant constituer l’horizon unique des politiques de mobilité. Pourtant, les arguments précités sont non seulement réfutables, mais considèrent de plus la gratuité comme une mesure anecdotique parmi d’autres. Or, la gratuité appelle au contraire à repenser globalement les arbitrages budgétaires entre l’automobile et les transports en commun et à apporter un réel changement de paradigme structurel, là où beaucoup de mesures actuelles visent uniquement à infléchir les comportements individuels.

La gratuité, rien de nouveau

L’idée d’une gratuité totale ou partielle du transport public n’a rien de nouveau. En 1998, le Collectif sans-ticket (CST) [3] voit le jour en Belgique dans un contexte où le coût du transport public est prohibitif pour les chômeurs, les travailleurs précaires et les plus pauvres. Les membres du collectif décident de faire de la fraude un acte de désobéissance civile et accompagnent leur geste d’une carte de droit aux transports sur laquelle, en plus du nom et du prénom de la personne, figure un texte qui explique leur démarche. Si la carte ne protège évidemment nullement des amendes et poursuites éventuelles, elle permet d’ouvrir le débat entre les premiers concernés : les usagers du transport et, via les contrôleurs, les opérateurs de transport public.

Le CST vise à la fois la revendication d’une pleine réalisation du droit à la mobilité sous la forme d’un transport public gratuit, mais aussi la dénonciation d’un système générant des inégalités et des politiques sécuritaires de contrôle et d’exclusion (notamment au regard des sanspapiers) voir p. 18-21. Les personnes qui composent le collectif n’attendent toutefois pas que l’idée de la gratuité fasse son chemin dans le monde politique : par la fraude, ils améliorent immédiatement et concrètement leur situation [4].

Le combat militant mené par le collectif ne s’inscrivait pas dans une perspective d’enjeu environnemental ou de report modal, mais bien de justice sociale. Il finira par partiellement porter ses fruits en 2007 quand une réforme du statut VIPO (pour veufs, invalide, pensionnés et orphelins) donnera accès à une intervention majorée (et donc une forte réduction à défaut d’une gratuité) dans le domaine du transport, selon des critères de revenus et non plus uniquement de statut…

À Bruxelles, cette gratuité partielle liée aux revenus des ménages se double depuis juillet 2021 d’une autre gratuité partielle liée à l’âge. Dans l’objectif d’inscrire durablement l’habitude du transport public, le gouvernement bruxellois a approuvé la gratuité pour les jeunes étudiants de 12 à 24 ans [5], et puis dans un deuxième temps pour la même tranche d’âges sans obligation de scolarisation. Avec un léger bémol toutefois : il s’agit en fait d’une quasi-gratuité, l’abonnement passant de 499 euros par an à 12 euros, soit 1 euro par mois. En cause, le fait qu’en offrant gratuitement ses services à une partie de ses usagers, la STIB pourrait perdre son droit à une déduction totale de la TVA sur ses investissements [6].

S’il n’y a pas de gratuité totale du transport public à Bruxelles, une forme partielle existe avec réductions importantes pour des publics ciblés. Une gratuité totale n’est cependant pas inédite à Bruxelles : en dehors de la gratuité ponctuelle liée à une situation donnée (la journée sans voiture, par exemple), la gratuité a aussi été liée à un type de service ou à un périmètre géographique précis. Cela a été le cas, par exemple, en 2016 quand la STIB et le ministre de la Mobilité de l’époque ont mis en place des navettes de bus gratuites entre les « Plaisirs d’hiver » et tous les principaux parkings du Pentagone.

Ou, quand la Ville de Bruxelles, en partenariat avec la banque ING, a lancé une offre de transport collectif privée ne dépendant pas de la STIB baptisée freeshopping bus composée de navettes gratuites électriques reliant les « plus beaux lieux commerciaux de Bruxelles » durant tout l’été 2017.

Il est frappant que les deux exemples de l’instauration d’une gratuité totale d’un transport collectif (certes, de manière limitée dans le temps et sur une zone géographique restreinte) s’adressent exclusivement aux automobilistes et visent à renforcer l’attractivité territoriale et commerciale de la ville. La gratuité n’est donc taboue que quand elle a des prétentions sociales et/ou environnementales…

L’exemple belge le plus connu d’une gratuité du transport en commun vise toutefois à lutter contre la congestion routière. C’est la ville d’Hasselt qui instaure cette mesure en 1996, l’abandon d’un projet de ring autoroutier permettant de financer cette expérience jusqu’en 2014, date à laquelle un changement de majorité politique, couplée à une augmentation des coûts de fonctionnement, auront eu raison de la suppression des titres de transport.

On le voit, rien qu’à la mesure de notre seul pays, la gratuité partielle ou totale du transport public peut viser des objectifs distincts, mais pas exclusifs : justice sociale, attractivité du territoire, report modal, etc. Qu’en est-il des exemples étrangers les plus souvent cités en exemples ?

La gratuité n’est donc taboue que quand elle a des prétentions sociales et/ou environnementales…

La gratuité en Europe

Les motivations qui ont poussé certaines villes à instaurer une gratuité dépendent de leurs particularités propres. La motivation économique est toutefois récurrente pour les villes à taille modeste.

En France, Calais, Dunkerque et Aubagne avaient pour point commun de disposer d’un réseau de transports peu performant et sous-utilisé au moment de l’instauration de la mesure. Les recettes engendrées par la vente de tickets étaient plus ou moins égales au coût de la billetterie, du contrôle et de la fraude. En conséquence, le passage à la gratuité n’engendrait pas forcément de coûts supplémentaires, si ce n’est dans l’amélioration et l’augmentation de l’offre, tout en permettant d’attirer davantage d’usagers.

La situation du réseau était différente à Tallinn en Estonie, première capitale européenne à avoir instauré la mesure en 2013 et l’une des plus grandes villes à l’avoir fait (400 000 habitants), mais la motivation n’en restait pas moins avant tout économique. En choisissant une gratuité réservée aux habitants, les touristes et nonrésidents devant toujours s’acquitter d’un billet, la ville comptait stimuler de nouvelles domiciliations afin d’élargir les rentrées fiscales. Un choix qui s’est avéré payant puisqu’il a attiré plus de 25 000 nouveaux résidents, permettant aisément le financement de la mesure [7].

Le second objectif de la mesure pour beaucoup de villes est l’augmentation de l’utilisation du réseau et donc la diminution de l’usage de la voiture. Il est communément admis que, dès l’instauration d’une tarification nulle, une hausse de la fréquentation de tous les réseaux concernés s’est observée. Cependant, pour que cette hausse soit pérenne, elle nécessite des investissements dans l’augmentation de l’offre existante. La question du profil des nouveaux utilisateurs fait par contre débat. Des chiffres non contextualisés sont repris dans bon nombre d’articles consacrés au sujet. Parmi eux, ceux de Frédéric Héran, économiste et urbaniste français, opposé à la mesure, car estimant [8] que la gratuité augmente surtout l’utilisation du transport public par les piétons (de 2 à 4 %) ou les cyclistes (de 5 à 7 %) plutôt que par les automobilistes (de 1 à 2 %).

Une réponse sociale dans un contexte de crise énergétique et d’inflation record.

Cependant, les données liées au report modal de la voiture vers les transports en commun ne peuvent pas se transférer d’une ville à l’autre et dépendent de paramètres à la fois structurels et conjoncturels qu’il convient d’étudier à part entière. Un report modal modeste semble dans tous les cas être observé.

D’autres expériences récentes de gratuité ou de forte baisse du coût de l’utilisation des transports semblent avoir eu un réel effet sur les habitudes de mobilité tout en apportant une réponse sociale dans un contexte de crise énergétique et d’inflation record. Ainsi, l’Espagne a décidé de rendre son réseau ferroviaire public Renfe totalement gratuit en septembre 2022. Et, durant tout l’été 2022, l’Allemagne avait quant à elle instauré un billet mensuel à 9 euros valable pour l’ensemble des transports publics du pays, une mesure qui selon la Fédération allemande des entreprises de transport aurait permis de reporter 10 % des trajets en voiture vers le rail et d’économiser autant de CO2 qu’une année de limitation de vitesse sur les autoroutes.

Si ces chiffres doivent être pris avec des pincettes, l’effet de la gratuité du transport devant être évalué sur un temps long et pas sur deux mois, il n’en reste pas moins que ce type de mesure rencontre un franc succès.

Et à Bruxelles ?

La gratuité peut donc être instaurée pour des raisons diverses. Dès lors, quels en seraient les objectifs à Bruxelles ? Une intention guidée par une rationalité économique, à l’image de Dunkerque, n’aurait pas de sens à Bruxelles dans la mesure où la vente des tickets et d’abonnements compte tout de même pour 40 % des recettes de l’entreprise publique. Et si depuis de nombreuses années la Région bruxelloise multiplie les leviers pour attirer et retenir la classe moyenne en ville, sans réel succès, le contexte ne pourrait être comparé avec la ville de Tallinn dans la mesure où il est peu probable que le coût du transport public constitue un frein face aux multiples raisons de l’exode urbain, qu’il soit choisi ou forcé (coût du logement, bruit, pollution, étalement urbain …).

Par contre, la gratuité du transport peut constituer une politique urbaine à la fois environnementale et sociale. Environnementale, car son instauration aura quoi qu’il arrive un effet bénéfique sur le report modal des automobilistes vers les transports en commun. Certes, la gratuité ne joue pas sur les défauts habituellement cités par ceux qui n’utilisent pas le transport public (la lenteur, l’inconfort, la difficulté de l’intermodalité, etc.). Néanmoins, même un report modal modeste, ne serait-ce que de 2 % à l’échelle de la Région, aurait un effet bénéfique pour atteindre les objectifs du plan Good Move. Rappelons que le projet de la ligne de métro 3, désormais estimé à 2,3 milliards d’euros, a été approuvé malgré les projections d’un report modal dix fois moindre.

Mais c’est davantage d’un point de vue social que l’instauration d’une gratuité se justifie. Dans un contexte bruxellois où la dualisation sociale est de plus en plus palpable [9], encore aggravée par la crise énergétique et économique, la mesure permet à la fois d’être un instrument redistributif et un contre-pied à la régulation de l’automobile par le marché.

La mesure permet à la fois d’être un instrument redistributif et un contre-pied à la régulation de l’automobile par le marché.

Le système actuel des abonnements aux transports multiplie les conditions pour avoir accès à des tarifs réduits, qu’elles soient liées aux revenus (bénéficiaires du CPAS ou de l’intervention majorée via la mutuelle) ou au statut (moins de 24 ans, famille nombreuse, handicap, plus de 65 ans…). Ce régime des exceptions est problématique en ce qu’il suppose de devoir faire valoir ses droits avec une démarche active, là où une gratuité universelle a pour bénéfice de supprimer les démarches administratives qui découragent souvent certains publics à faire valoir leurs droits [10]. C’est d’autant plus important depuis que la pandémie du Covid-19 a eu pour effet d’augmenter le nombre de Bruxellois passant entre les mailles du filet de la sécurité sociale, tout en accélérant la digitalisation des services qui augmente les risques de nonrecours aux aides disponibles [11]. La gratuité totale est donc à la fois moins stigmatisante, mais aussi plus flexible et moins arbitraire que les catégories qui prévalent aujourd’hui [12].

Les démarches administratives découragent souvent certains publics à faire valoir leurs droits.

Au niveau de l’intervention financière des employeurs pour les déplacements domicile-travail apparaissent également des inégalités entre « les grands employeurs, qui sont plus nombreux à les rembourser complètement que les petites entreprises, alors que les travailleurs précaires, intérimaires ou sous le régime des chèques-services doivent souvent prendre en charge tout le coût de leurs déplacements » [13]. Les offres d’emploi de type « intérim » sont d’ailleurs en augmentation constante à Bruxelles.

La gratuité totale du transport public, reconnue comme un service public au même titre que l’école ou les soins de santé, permettrait d’inscrire un réel droit à la mobilité, celui-ci assurant l’accessibilité à d’autres droits : l’accès à la culture et aux loisirs, la possibilité d’aller travailler ou de trouver un emploi, l’accès à l’école et aux services publics en général… [14] Après tout, les voiries, les tunnels, les trottoirs et les aménagements cyclables sont payés entièrement par la collectivité et non directement par ceux qui les utilisent. Pourquoi n’en serait-il pas de même pour le transport public ? Le financement par l’impôt des autres services publics ne préjuge pas de leur qualité, pourquoi le transport y ferait exception [15] ?

Prendre à revers « l’obnubilation marchande pour laquelle ce qui échappe à l’évaluation monétaire est sans valeur ».

La mesure constituerait, en réalité, un vrai mécanisme redistributif puisque l’on retrouve une majorité d’usagers du transport public appartenant aux classes populaires ou aux classes moyennes inférieures [16] tout en profitant in fine potentiellement à tout le monde. Elle permettrait dans le même temps d’atténuer les effets inégalitaires des politiques visant à réguler l’usage de la voiture par l’augmentation de son coût (zone de basse émission, tarification kilométrique, restriction du stationnement en voirie…) en permettant d’effectuer gratuitement toute une série de déplacements pour lesquels la voiture n’est pas une nécessité objective.

Changer de paradigme

Comme souvent en matière de mobilité bruxelloise, le changement implique une collaboration, souvent difficile, avec les deux autres Régions. Dans cette perspective, il ne fait nul doute que la gratuité du transport public devrait être un projet fédéral, concernant l’entièreté des opérateurs de transport du pays et financé par l’impôt. L’abolition du système de voitures de société, socialement injuste et environnementalement nocif, permettrait par ailleurs à l’État de récupérer plus de 2,5 milliards d’euros par an, soit de quoi compenser les recettes de l’ensemble des tickets vendus par les quatre opérateurs belges (STIB, TEC, De Lijn, SNCB). Sur un temps plus long, le report modal permettrait quant à lui des économies liées au coût sociétal de l’automobile (bruit, pollution, accidents, congestion…).

En attendant, la Région bruxelloise a déjà prouvé, notamment avec le projet de taxe kilométrique, qu’elle est capable de prendre des initiatives à même de forcer les autres Régions à se positionner.

Dans cette optique, l’instauration, dans un premier temps, d’une gratuité du transport bruxellois n’est nullement à exclure. Aujourd’hui, la STIB est déjà financée par un subventionnement public à hauteur de 60 %. En 2021, les recettes de l’opérateur se chiffraient à 218 millions d’euros. Si l’on enlève de ce montant les recettes indirectes, qui sont en réalité déjà des subventions de la Région pour compenser certaines catégories d’usagers (moins de 24 ans, plus de 65 ans, intervention majorée), les recettes liées à la vente de ticket tournent autour de 150 millions par an.

La suppression du matériel utile à la billettique et au contrôle (Mobib, automates, portiques…) permettrait également une économie d’une dizaine de millions d’euros par an. La perte de recettes à compenser pour la gratuité tournerait donc potentiellement autour de 140 millions par an.

Le PTB, qui a fait de la gratuité l’une de ses revendications principales en matière de mobilité, estime pour sa part que la mesure pourrait être financée en demandant 400 euros par an et par travailleur aux entreprises de plus de vingt employés. Ce qui constitue un tarif moins élevé que l’abonnement actuel qui est déjà payé en grande partie par les travailleurs [17]… Une étude indépendante financée par la Région serait la bienvenue et permettrait à la fois d’étudier les moyens de financement et les perspectives en termes de report modal.

Dans un contexte budgétaire difficile et qui ne promet pas de s’améliorer dans un futur proche, la gratuité du transport public promet des débats houleux. Alors que d’un côté les injonctions à délaisser la voiture se multiplient, de l’autre le gouvernement fédéral acte une augmentation des tarifs de la SNCB de près de 10 % à partir de février 2023… Cherchez l’erreur. Néanmoins le plus gros obstacle ne réside sans doute pas dans les arbitrages financiers, mais bien dans la capacité d’imaginer un autre paradigme pour le transport public que celui d’une rentabilité conditionnant à la fois les investissements (concentration des moyens dans le métro 3, automatisation du métro, disparition des points de vente physique…), les conditions de travail des agent·es de conduite voir interview p. 22-23 et l’expérience des utilisateurs (sentiment de contrôle, disparition de la présence humaine dans les stations…).

Cela demande de prendre à revers « l’obnubilation marchande pour laquelle ce qui échappe à l’évaluation monétaire est sans valeur » [18] et d’assumer que de rendre le transport public gratuit pour toutes et tous, c’est lui donner davantage de valeur sociétale qu’il n’en a jamais eu.

L’abolition des voitures de société permettrait à l’État de récupérer plus de 2,5 milliards d’euros par an, soit de quoi compenser les recettes de l’ensemble des tickets vendus par les quatre opérateurs belges (STIB, TEC, De Lijn, SNCB).


[1« Je suis convaincu que ce n’est pas la solution. Le coût de la gratuité sera toujours plus élevé que les bénéfices. Les gens sont prêts à payer pour un service ! », interview de Brieuc de Meeûs, patron de la STIB, La Libre Belgique, 28/09/22.

[2« There is no such thing as a free lunch », faisant référence à la nourriture très salée distribuée gratuitement dans les saloons au xix e siècle pour pousser à la consommation de boissons, payantes elles. À ce sujet, lire La Gratuité des transports, une idée payante ?, éd. Le bord de l’eau, 2022.

[3Voir le site du collectif www.cst.collectifs.net

[4J. TESSUTO, « Les mutuelles de sanstickets, émergence d’une infrapolitique », Multitudes no 54, 2013.

[5L’abonnement à un euro permet donc à la STIB d’éviter une régularisation fiscale de 48 millions d’euros. En ce qui concerne la TVA sur les tickets, une directive européenne TVA a vu le jour en avril 2022 et le ministre fédéral de la Mobilité, Georges Gilkinet, plaide pour une réduction de la TVA à 0 % sur les titres de transport de la SNCB.

[6« Gratuité STIB : le gouvernement créera un trou budgétaire gigantesque, juge le MR », Belga, 11/03/21.

[7R. GÉLIN, « Gratuité des transports : d’abord une volonté politique » Gresea Échos no 102 – La gratuité : révolutionnaire ?, juin 2020.

[8Sénat Français, comptes rendus de la mi-gratuité des transports publics. Mai 2019.

[9Notamment en raison d’une production de logement quasi au point mort et de nombreuses années d’une politique d’attractivité territoriale qui aura joué dans l’augmentation du coût du logement privé.

[10« À titre d’exemple, le nombre de bénéficiaires du tarif social pour l’énergie a doublé depuis que ce droit a été automatisé ». F. SANA, « La gratuité des transports en commun est-elle une mesure écosocialiste ? », Politique, décembre 2021.

[11« La crise sanitaire a lourdement aggravé la situation des Bruxellois les plus précaires », BX1, 16/05/2022.

[12Outre les profils de ménages vivant sous le seul de pauvreté qui peuvent théoriquement avoir droit à des tarifs réduits se pose aussi la question de la classe moyenne inférieure qui n’entre pas dans les conditions des tarifs avantageux, mais est néanmoins confrontée à une augmentation généralisée du coût de la vie. « Plus on monte dans l’échelle des revenus, plus il y aura de personnes dont les frais de déplacement sont remboursés, qui auront des panneaux solaires, des logements plus ou moins bien isolés ou qui passeront une partie plus importante de leur temps en dehors de la maison, sans besoin de se chauffer », P. DEFEYT, Le Soir, 08/10/22.

[13« Vers la gratuité des transports publics ? », M. STRALE, Observatoire belge des inégalités, 22/03/2021.

[14Samuel Sonck dans « Un ticket pour le train gratuit », M. LEGRAND, Alter Échos, 08/06/2016.

[15Et à l’inverse, la privatisation n’est absolument pas synonyme d’une amélioration de la qualité de l’offre comme l’a démontré l’exemple du chemin de fer au Royaume-Uni.

[17Une piste plus pérenne en tout cas qu’un financement via un péage urbain ou une taxe kilométrique, destiné, par définition, à s’amenuiser dans le temps, mais qui n’apporte toutefois pas de réponse satisfaisante au sous-financement chronique de la Région bruxelloise, et donc de la STIB, lié à l’exode urbain et au paiement de l’impôt dans le lieu de résidence.

[18J.-L. SAGOT-DUVAUROUX, « La gratuité, le chemin d’émancipation », Revue du MAUSS, no 35, 2010.

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