Faire passer Neo par la porte ou par la cheminée… au détriment de l’existant

Claire Scohier – 21 décembre 2016

Pour rappel, en 2012, la CRD, chargée de se prononcer sur la modification du PRAS en vue de permettre la réalisation du projet NEO, soulignait : « La Commission s’oppose à la création d’une nouvelle ZIR sur le plateau du Heysel et demande son maintien en zone d’équipements d’intérêt collectif ou de service public. Elle considère que la création d’une nouvelle ZIR pour le site du Heysel n’est dotée d’aucune valeur ajoutée pour les développements futurs de la région ; que bien au contraire, la définition actuelle au PRAS qui place le site en zone d’équipements d’intérêt collectif ou de service public, zone de sport ou de loisirs de plein air, garantit le développement équilibré de cette zone en restant compatible avec la capacité d’accueil de la zone et de l’ensemble de la région. »

Sur la question plus précise de la création d’un centre commercial dans le périmètre de la ZIR, l’avis poursuivait : « La Commission s’oppose à la création d’un centre commercial sur le site du Heysel, alors qu’il existe deux projets de centre commercial à proximité (« Just under the sky » sur le site de Godin et projet « Uplace » à Machelen/Vilvorde) ; qu’un centre commercial ne va rien apporter à l’attractivité internationale de Bruxelles et qu’il est inadéquat, dans le renforcement de l’activité économique productive et du développement du logement, de consacrer une part importante du sol à un centre commercial. Elle mentionne, par ailleurs, que 4 noyaux commerciaux situés en région bruxelloise (haut et bas de la ville, Westland et Woluwe) risquent de souffrir de la présence d’un nouveau centre commercial de grande ampleur. Elle relève que le programme projeté va aggraver les problèmes de mobilité déjà présents sur et autour du site ; que le centre commercial sera la principale cause des déplacements automobiles complémentaires. »

Le rôle du PRAS est de déterminer les affectations pour un développement équilibré de la zone. Il s’agit d’analyser les affectations (et donc les alternatives) qui permettent un développement harmonieux de la zone en tenant compte de son accessibilité, des implantations actuelles, des espaces verts, de la perméabilité des sols, des développements à venir à proximité. Ainsi le programme devrait notamment être pensé pour générer une mobilité entièrement absorbable par les infrastructures existantes ou planifiées avec certitude.

En décembre 2015, le Conseil d’État constate que la Région a posé « un choix a priori » en faveur du plateau du Heysel antérieurement à l’évaluation des incidences sur l’environnement et annule la modification du PRAS permettant la création de la ZIR n°15 sur le plateau du Heysel. Les reproches repris dans l’arrêt Conseil d’État ne sont pas anodins : la Région n’a pas cherché d’autres implantations alternatives pour construire le centre commercial dans sa périphérie Nord ; des solutions alternatives raisonnables pour l’aménagement du site du Heysel n’ont pas été examinées ; la suppression de l’obligation d’introduire une demande d’autorisation globale pour l’ensemble du site du Heysel n’a pas fait l’objet d’une étude d’incidences sur l’environnement (RIE) et enfin, les solutions aux problèmes conséquents de mobilité générés par le projet n’ont pas été suffisamment examinées.

Une étude d’incidences bâclée

En juin 2016, la nouvelle proposition de modification du PRAS en vue de la création de la ZIR n°15 est mise à l’enquête publique. Cela signifie qu’en moins d’un an, la Région serait parvenue à réaliser toutes les études nécessaires afin de fournir une réponse étayée au Conseil d’État. On peut sérieusement en douter. Force est de constater que le nouveau projet de PRAS ne répond pas toujours aux critiques du Conseil d’État.

Certes le RIE étudie les variantes de localisation pour l’implantation globale du programme prévu de la ZIR n°15, de façon très sommaire. Sur base de différents critères, sept pôles en particulier ont été retenus. La conclusion étant que le pôle du Heysel est le plus opportun pour accueillir le programme de la ZIR n°15 dans sa globalité.

À notre avis, le RIE ne répond pas aux exigences du Conseil d’État dans son arrêt n°233.147 du 7 décembre 2015. L’arrêt se réfère au document de la DG Environnement de la Commission européenne intitulé « Mise en œuvre de la directive 2001/42 ‘relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement’ » selon le point 5.12 du document précité, la description et l’évaluation des solutions de substitution raisonnables sélectionnées sont soumises aux mêmes exigences que le « plan ou programme », l’étude doit se dérouler « d’une façon comparable », les exigences concernant l’ampleur et le degré de précision des informations figurant dans le rapport « s’appliquent également à l’évaluation des solutions de substitution » et « il est primordial qu’un tableau précis des solutions de substitution raisonnables et des raisons pour lesquelles elles ne constituent pas la meilleure option soit présenté à l’autorité [...] chargé[e] d’adopter le plan ou programme ainsi qu’aux autorités et au public consultés ». « Il revient à l’autorité planificatrice de faire un choix parmi les différentes solutions de substitution examinées, sur la base de l’analyse scientifique effectuée à ce sujet et qui doit figurer dans l’étude d’incidences sur l’environnement ». Ce travail d’analyse comparative n’a pas pu être opéré qui balaye 40 alternatives en 20 pages dont la conclusion est : « Le Heysel apparaît comme étant le site le plus adéquat pour accueillir le programme souhaité par la région ». Or, l’arrêt du Conseil d’État ne demande pas que la recherche d’un site alternatif puisse accueillir l’ensemble du programme envisagé par le Gouvernement. Le Conseil estime que le programme devrait également être étudié selon une approche différente. Celle-ci consiste à pouvoir distinguer les différentes fonctions reprises dans le programme et à voir quels sont les sites susceptibles de les accueillir. En omettant des alternatives décentralisées, il semble donc que le RIE ne réponde que partiellement à l’arrêt du Conseil d’État. On peut constater à ce sujet qu’un centre commercial va d’ailleurs déjà prochainement ouvrir ses portes dans le Nord de Bruxelles (Docks Brussels).

Selon nous, le RIE est bâclé et a été rédigé en l’espace de deux mois. La CRD était saisie du cahier des charges du RIE en mars 2016. Quatre mois étaient prévus pour la rédaction du RIE. Celle-ci a été menée tambour battant et le projet complètement ficelé soumis à enquête publique dès le début du mois de juin soit moins de 3 mois après l’approbation du cahier des charges. On ne s’étonnera dès lors pas du manque de qualité de celui-ci et de son incomplétude. Ainsi, certains schémas relatifs à la saturation du réseau routier et à l’impact cumulé du projet de plan et du futur EuroStadium sur le parking C sont absents (voir pages 410, 420 et 422 du RIE).

Autre exemple, p. 414, le RIE dit : « Nous ne connaissons pas en détail le taux de saturation des lignes en situation actuelle, mais la position du Heysel en fin de ligne est un point positif pour la capacité car aujourd’hui, à l’exception des grands événements qui chargent les lignes, le réseau offre des réserves de capacités réelles et les nouvelles lignes renforcent encore cette réserve de capacité existante. » Supputation bien fragile pour autoriser le vaste programme de la ZIR (voir infra les aspects mobilité).

Le RIE se contente d’énoncer que le projet est conforme avec toute une série de Plans développés en région flamande sans étayer cette conformité (Plan Start, POT, VGSB, GRUP,...). Tous ces plans reposent sur la nécessité d’améliorer l’accessibilité routière et en transports publics de la périphérie, mais les flux générés par le programme de la ZIR vont complètement saturer les nouvelles infrastructures créées. La CRD dans son avis avait signalé vouloir être consultée à mi-parcours de l’avant‐projet de RIE partiellement élaboré. Ce qui n’a jamais été fait.

Ceci explique que les différents conseils consultatifs chargés de se prononcer sur le sujet émirent des avis très critiques. Le Conseil économique et social (CESRBC) s’est dit très divisé sur l’opportunité économique du centre commercial et a pointé l’insuffisance des réponses fournies à ce stade par le gouvernement : « L’arrêt du Conseil d’État ne demande pas que la recherche de site alternatif puisse accueillir l’ensemble du programme envisagé par le Gouvernement. (...) En omettant des alternatives décentralisées, il semble donc que le RIE ne réponde que partiellement à l’arrêt du Conseil d’État. »

Le Conseil de l’environnement, dans la lignée de l’avis de la CRD de 2012, a considéré que l’affectation du sol actuelle permettait de réaliser les fonctions nécessaires à l’objectif ambitionné à l’exception du centre commercial et de l’hôtel et a donc questionné la raison d’être de la demande de modification partielle du PRAS relative au site du Heysel. La Commission régionale de la mobilité a abondé dans le même sens.

Enfin, le Conseil consultatif du logement a estimé que « le PRAS n’est pas l’outil adéquat pour répondre aux problèmes soulevés par le boom démographique, étant donné d’une part qu’il ne permet pas de fixer des densités par zones et d’autre part qu’il ne permet pas non plus d’établir les types de logements à construire pour rencontrer la demande existante ».

Un tissu socio-économique malmené

IEB s’inquiète du forcing qu’opèrent la Ville de Bruxelles et la Région pour construire le plus grand centre commercial de Belgique, sans tenir compte des besoins socio-économiques des habitants, alors que le marché est saturé. Signalons au passage que la superficie annoncée du centre commercial de 72 000 m² correspond au GLA et que la superficie réelle brute du projet est de 112 000 m².

Comme l’illustre les allées vides de Docks deux semaines après son ouverture et sa mise en vente, la construction de centres commerciaux ne relève aujourd’hui que de la spéculation immobilière et non d’un besoin commercial.

Pour le moment, 9% des achats du Brabant flamand sont réalisés en RBC (Westland (5%), Woluwe shopping (3%), centre-ville (1%). Le projet du Heysel va se mettre en concurrence avec ces lieux car leur zone de chalandise se superpose (ancien RIE p. 248). Le critère de la complémentarité amène à considérer que le commerce du Heysel devrait miser sur le haut de gamme (p. 249 ancien RIE). Or, Uplace vise le même segment alors que les deux projets sont séparés de moins de 5 kilomètres. Les deux projets ne peuvent que se nuire. Le pôle commercial prévu dans le programme va impacter négativement l’offre commerciale existante et les emplois qui en dépendent, que ce soit les petits commerces ou les autres centres commerciaux déjà présents sur le territoire bruxellois. Le RIE (p. 425) signale que la création du centre commercial Neo aura comme conséquence une baisse importante de la chalandise de Docks empruntant la A12.

La viabilité de trois centres commerciaux dans un rayon restreint et au vu de la baisse de fréquentation des centres commerciaux par les clients pose donc un certain nombre d’interrogations, notamment en termes de rentabilité et de viabilité tant pour ces centres commerciaux que pour l’offre commerciale existante (et donc les conséquences qui en découlent en termes d’emplois et de conditions de travail, par exemple). Offrir plus de m² de superficies commerciales ne va pas nécessairement créer plus d’emplois à Bruxelles, où le ratio emploi/m² est déjà élevé (voir l’étude de Benjamin Wayens : Quels commerces pour quels emplois ? Structure et logiques d’organisation du travail dans l’aire métropolitaine bruxelloise). L’argument de la création d’emplois est faux. Le Conseil central de l’économie a démontré que les centres commerciaux ne créent pas d’emplois. Ils les déplacent, en affaiblissant les centres urbains et autres noyaux commerçants existants.

Le marché est déjà mature en l’état et les commerçants ne sont pas nécessairement demandeurs de voir arriver la concurrence. La fréquentation des centres commerciaux est en train de chuter selon les données de 2015 (-2,7 % par rapport à l’année 2014) notamment en raison de la concurrence de l’e.commerce et de la diminution du pouvoir d’achat. Aujourd’hui, c’est l’offre qui tire la demande et non l’inverse. Or, le marché n’est pas extensible. S’il est exacte de dire que la Belgique est sous-équipée en termes de nombres de centres commerciaux, comparé à d’autres pays voisins, elle ne l’est pas en termes d’offre de surfaces commerciales. Certes les centres commerciaux sont un produit d’investissement dont la rentabilité est intéressante, mais la dérégulation actuelle du secteur n’est pas dénuée d’effets pervers dans un contexte où on assiste à une stagnation du chiffre d’affaire depuis 2009. Enfin, le modèle « centre commercial » peut générer, par son organisation spécifique des pressions à la baisse sur les conditions de travail. Il s’agit par exemple de contraintes imposées aux locataires d’espaces commerciaux et répercutées sur les travailleurs en termes d’heures d’ouvertures – parfois au mépris des accords sociaux conclus au sein de l’entreprise.

Le Gouvernement continue de se reposer sur le schéma de développement commercial (SDC) pour motiver l’implantation du centre commercial dans le Nord de Bruxelles. Or, le SDC parle au conditionnel : « Il semble qu’il pourrait peut-être y avoir au nord de Bruxelles la place pour une nouvelle structure commerciale » et qu’il « souligne d’emblée que cette nouvelle implantation commerciale devra impérativement (…) ne pas entrer en concurrence avec l’offre existante ». Le SDC indique également que « Cette zone est moins bien desservie par les transports publics. La structuration des voiries et la barrière naturelle du canal limite l’accessibilité. Les déplacements favorisés se font selon un axe sud-ouest/nord-est. L’installation d’un pôle d’attractivité régional ou national dans cette zone serait donc très difficile. En effet, sa zone de chalandise serait barrée par les limites naturelles du canal et par l’influence du Westland Shopping Center ».

Une mobilité explosive

Certes, le plateau du Heysel dispose d’atouts indéniables en termes d’accessibilité. Le site bénéficie de deux stations de métro, ce qui en fait un lieu disposant d’une desserte idéale pour la desserte de logements, l’organisation d’événements ou l’accès à des loisirs. Par contre, le lieu reste excentré et peu propice à un développement commercial massif comme celui prévu. Il est d’ailleurs situé en zone B et C et non en zone A au RRU.

Depuis 2013, le plan IRIS II a acquis une valeur réglementaire. Or, le projet est incompatible avec les objectifs du Plan. Compte tenu des objectifs d’IRIS II de réduire la pression automobile de 20% d’ici 2020, un projet générant jusqu’à 6 700 déplacements en voiture complémentaires par heure aux heures de pointe le samedi (65 700 véhicules par jour), en situation normale (hors grands événements), ne peut que plomber cet objectif. Le RIE reconnaît que le projet conduira à la saturation sur l’ensemble des axes menant à la zone d’étude (RIE p. 410). Raison pour laquelle le Conseil d’État dans son arrêt sur Neo a souligné qu’on est en droit d’attendre d’une autorité prudente qu’elle apporte dans le plan proprement dit, sans attendre les spécifications du projet dans le cadre d’une demande de permis, une solution sûre sur le plan juridique à une problématique de mobilité constatée. C’est pour des raisons similaires que le Conseil d’État a suspendu le permis d’urbanisme du projet Uplace au fait qu’une gare RER soit mise en place et que De Lijn mette en place une ligne de bus vers l’aéroport et la gare.

Rappelons que le rapport d’incidences environnementales (MER) du VSGB (Vlaams Stedelijk Gebied rond Brussel) évoque l’impact des trois projets de centres commerciaux sur le trafic et démontre que le trafic supplémentaire généré – alors que bien d’autres projets générateurs de trafic sont prévus – est impossible à absorber par les infrastructures routières et les transports en commun. Et ce, malgré tous les investissements supplémentaires prévus par le VSGB : élargissement du R0, routes parallèles le long du R22, élargissement de l’autoroute A12, développement du RER, ligne Diabolo, mise en œuvre intégrale des lignes inter-régionales de bus et du tram tangentiel le long du R22,... À cela s’ajoute l’étude des chercheurs de l’Université de Gand qui démontre que 85% des visiteurs de Uplace s’y rendront en voiture – les auteurs du projet tablaient sur 40%. Il en va de même pour NEO et Docks Bruxsel avec respectivement 75% et 65% de clientèle en voiture. Résultat des courses, les embouteillages sur le ring se perpétueront et feront tâche d’huile jusque sur le réseau routier adjacent. Les files existantes sur les voies d’accès seront encore plus longues et se prolongeront même en-dehors des heures de pointe et le week-end.

La capacité en transport en commun nécessaire pour répondre aux nouvelles infrastructures souhaitées supposeraient un budget dont la Région ne dispose pas. Plusieurs projets de prolongation de lignes de tram et de bus sont d’ailleurs gelés. Par ailleurs, le flux automobile massif généré rendra inopérant le transport en commun de surface et dissuadera tout piéton ou cycliste à circuler sur un site encerclé de voiries encombrées. La présence de parkings ne résoudra pas les problèmes de congestion sur les voiries qui desservent le site. Ces problèmes se répercuteront sur le réseau routier adjacent, au détriment des riverains, comme l’indique le RIE.

Les analyses de la demande en transport du RIE estiment des flux de camions très importants : le projet de plan avec remplacement du stade Roi Baudouin génère en semaine des flux de 552 camions/jour et de 415 camions le samedi (pp. 373 et 377). L’ordre de grandeur de ces flux est vraisemblable, mais les hypothèses pour l’analyse des incidences de mobilité par type de fonction ne reprennent pas les flux de camions qui vont encore aggraver une situation déjà problématique en l’état.

L’évaluation des incidences n’est pas la même si l’analyse de l’impact de la nouvelle voie de liaison est basée uniquement sur les flux de voitures venant du Ring, ou sur les flux logistiques à destination du site (palais et/ou ZIR), ou sur l’ensemble de ces flux. Par ailleurs, cette nouvelle voie de liaison sera visiblement une voirie privée. Une voirie privée peut-elle être prise en compte pour garantir l’accessibilité de la ZIR ? Quelles sont les parts des véhicules privés et des véhicules logistiques (camions, camionnettes) à destination de la ZIR et des palais ? S’il y a beaucoup de véhicules privés, il peut y avoir un trafic de by-pass trop important vers l’avenue Houba De Strooper (congestion et blocage du bus 84). S’il s’agit de véhicules logistiques à destination des palais et de la ZIR, comment sont-ils conciliables avec le programme qui vise par ailleurs l’amélioration de la perméabilité piétonne et cyclable, et comment gérer l’entrée de l’espace partagé (ou apaisé) devant les palais d’exposition ? Un schéma de distribution des flux logistiques qui minimise les zones de conflit entre usagers (piétons, cyclistes, transports publics et véhicules particuliers) est indispensable.

IEB regrette que le RIE analyse la situation du plateau du Heysel « sans grands événements » (grands salons, matchs de foot) et minimise l’impact de ceux-ci en réduisant leur occurrence à quelques fois par an, alors que pour être rentable, le nouveau stade devra accueillir une septantaine d’événements par an pour atteindre un minimum de rentabilité : c’est minimum 1 événement chaque week-end, avec une charge sur le voisinage au minimum comparable avec une nocturne du salon de l’auto.

Le RIE signale que les voiries seront déjà saturées sans ces grands événements alors qu’il part d’une répartition modale avantageuse pour le projet (40% de conducteurs pour le centre commercial, 39% étant passagers) alors qu’il est probable que la proportion sera de 60% de déplacements en voiture (proportion émise par une étude de la VUB).

Certains matchs du RSCA peuvent se dérouler l’après-midi en même temps qu’un salon de dimension internationale avec un concert au palais 12 qui démarre juste après. S’y ajoute le scénario possible d’un grand congrès vu que NEO2 envisage la création d’une salle de congrès de 5 000 places. Or, chacune de ces infrastructures diminuera en rentabilité si son agenda est bloqué en raison de combinaisons jugées impossibles au niveau gestion du trafic.

Enfin, le RIE signale que le nombre d’emplacements de parkings prévus (y compris le nouveau parking souterrain en-dessous du parking C 10 000 + 3 000 places) sera insuffisant lors de l’organisation de grands événements puisqu’à l’heure actuelle, le parking C est saturé lors de l’organisation cumulée d’un match et d’un grand salon (p. 425). Or, le nouveau parking souterrain ne vient que remplacer le parking existant en surface. Accroître la capacité des parkings n’est pas une solution, car elle aura pour effet d’accroître l’effet d’appel à la voiture et d’augmenter encore l’imperméabilisation des surfaces.

Il n’est pas trop tard. Nous en sommes toujours au stade des études d’incidences environnementales. Il est grand temps que Ville et Région se réveillent et, sans urgence, élaborent un projet équilibré d’aménagement du plateau du Heysel. En l’état, ce n’est pas une friche, mais une zone de loisirs et d’attractivité touristique avec ses 5 millions de visiteurs annuels. Il n’est pas nécessaire de modifier le PRAS. Les 13 000 m² de nouvelles surfaces commerciales autorisés sont largement suffisants pour développer la zone sans déstructurer les noyaux existants et sans accroître les problèmes de mobilité.