Inter-Environnement Bruxelles
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De l’urbanisme sauvage à la planification de coulisse

La réflexion sur le développement des bureaux à Bruxelles ne date pas d’hier. Les premières tentatives de planification à grande échelle remontent aux années 1950, au moment où les théories fonctionnalistes de l’après-guerre atteignaient leur paroxysme.

© Thierry Kuyken - 2022

Le mythe fonctionnaliste

En 1958, à la veille de l’exposition universelle de Bruxelles, l’obsession du progrès et de la modernité a conduit les urbanistes et les décideurs à imaginer une ville radicalement nouvelle, hiérarchisée, rationalisée et circulatoire. Une ville théorique, tournant le dos au passé et faisant fi de ses habitants. Une ville de catalogues et de magazines, qui déjà se voulait la vitrine d’une certaine prospérité économique et qui se plaçait une première fois sur l’échiquier de la concurrence internationale en s’engageant dans la course à l’Europe.

Sur le terrain, toutefois, les choses ne se déroulèrent pas selon les plans établis. L’implantation des institutions européennes par exemple s’est faite de manière chaotique et sauvage autour du site du Berlaymont, à proximité des installations temporaires où les fonctionnaires européens avaient déjà commencé à prendre leurs habitudes et sur des terrains appartenant au privé. Pourtant, l’administration de la planification avait dès 1958 identifié une série de terrains publics qui étaient, selon elle, tout à fait adaptés pour accueillir un nouveau quartier spécifique [1].

L’autre exemple emblématique qui incarne sans doute le mieux les limites de l’approche fonctionnaliste de la planification bruxelloise est celui de la Cité Administrative de l’Etat. Si elle aura mis 25 ans à s’édifier, elle n’accueillera jamais les 7000 fonctionnaires attendus. Devenu obsolète avant d’être terminé, cet ensemble monumental aura été plus souvent vide que rempli et est aujourd’hui encore en attente d’une réaffectation qui puisse pallier quelque peu ses nombreux défauts.

Il est ainsi frappant de constater, à peine 50 ans plus tard, à quel point les premières tentatives de planification pour l’implantation des bureaux bruxellois se seront soldées par une série d’échecs. Elles auront toutefois marqué le tissu urbain de par les grands travaux d’infrastructures qu’elles auront engendrés et de par la vision de la ville qu’elles auront contribué à créer.

Le règne des promoteurs

C’est à la fin des années 1960 qu’émerge à Bruxelles le secteur de la promotion immobilière spécialisée. Parallèlement, on verra la volonté des pouvoirs publics de fixer les règles du développement urbain et de mettre en place des outils réglementaires contraignants.

Dès 1967, 3 plans particuliers d’aménagement (PPA) verront ainsi le jour dans le quartier Nord et en 1979 le Plan de Secteur va déterminer ce qui, dans chaque zone, pourra être réalisé en termes d’affectations et de superficie.

Malgré cela, le développement des bureaux va s’étendre bien au-delà de ce que le Plan de Secteur avait initialement prévu. Les dérogations accordées par les communes ont été nombreuses, amenant un dépassement important des quotas initialement prévus. La désindustrialisation de la ville va accentuer ce phénomène, si bien qu’en 1999, 47% des superficies de bureaux (10 millions de m2 à l’époque) se retrouvent en dehors des zones qui avaient été définies comme zones administratives par le plan [2].

Lorsque la Région mène la danse

Avec la création de la Région de Bruxelles-Capitale en 1989, on entre très rapidement dans une nouvelle ère en termes de planification. Une ordonnance fixe les objectifs de la politique urbanistique bruxelloise en 1991. En 1995, la Région fixera ses priorités au travers du Plan régional de développement (PRD) et, en 2001, elle adoptera le Plan régional d’affectation du sol (PRAS) qui se substitue alors au Plan de Secteur.

Depuis, la Région a néanmoins tenu à réaffirmer sa politique au travers de l’élaboration d’un deuxième PRD en 2002 et du Plan de développement international (PDI) plus récemment, tous deux n’ayant qu’un caractère indicatif !

Malgré tout, le développement des bureaux bruxellois ne semble pas avoir été freiné, ni même canalisé, si ce n’est par la crise que connaît actuellement le secteur. Tout se passe en réalité comme si la planification n’avait que peu d’effets sur le développement du marché du bureau et que le facteur principal était d’ordre conjoncturel.

Les limites du PRAS : un premier facteur d’explication

Le PRAS entérine la logique de la planification par zone à Bruxelles et va tenter de définir de manière très stricte ce qui peut être autorisé ou non dans chacune de ces zones. Si ce type de planification offre l’avantage de protéger les fonctions faibles et historiques de la ville (logement, industrie, équipement,...), elle présente néanmoins l’inconvénient de figer relativement les choses. Par ailleurs, les concepteurs du PRAS ont bien dû se rendre à l’évidence qu’il était pour ainsi dire impossible de développer une vision idéale de la ville sans être en contradiction avec la ville telle qu’elle existait déjà.

Face à ces difficultés, le PRAS s’est offert une certaine souplesse en introduisant diverses possibilités de dérogations à ses prescriptions de base. La prescription 0.9 par exemple, autorise l’extension d’activités non conformes pour autant que leur existence soit antérieure au PRAS et que l’augmentation de superficie qu’elle suppose ne dépasse pas 20% tous les 20 ans !

Le PRAS peut également être complété par des Plans particuliers d’affectation du sol (PPAS), élaborés eux par les communes. Les PPAS vont définir de manière plus précise toute une série d’éléments (gabarits, alignements, répartition des superficies par fonction,...), mais ils vont également permettre de dépasser les normes fixées par le PRAS lui-même dans toute une série de matières (superficies maximales des commerces, nombre de chambres d’hôtels dans certaines zones,...).

Par rapport aux bureaux, le PRAS a défini au travers des zones administratives, du programme des différentes Zones d’intérêt régional et de la CASBA [3]ce qu’il était souhaitable d’autoriser comme superficies supplémentaires (la croissance annuelle nette). Pour ce faire, l’administration s’est basée sur la demande brute de bureaux qui était de 700 000 m2 par an à l’époque. Or, à Bruxelles, la grande majorité de la demande en bureaux provient de sociétés ou d’administrations qui sont déjà établies sur le territoire et qui souhaitent déménager le plus souvent pour un immeuble plus moderne. Il y a donc dans notre ville une différence importante entre demande brute et demande nette. Le PRAS a donc très fortement surévalué les superficies de bureaux qu’il était possible d’autoriser, ce qui explique aujourd’hui en grande partie l’importance du taux de vacance.

Une planification dépassée par les
lois du marché

Un deuxième facteur permet d’expliquer les échecs successifs de la planification à Bruxelles : les bureaux peuvent rapporter potentiellement beaucoup d’argent, et pas seulement à leurs propriétaires.

Région et communes voient elles aussi d’un bon œil l’augmentation des surfaces de bureaux sur leur territoire, dans la mesure où cela représente une augmentation de leurs recettes par les taxes perçues et notamment via le versement des charges d’urbanisme. Mais comment expliquer que la vacance dans le secteur du bureau à Bruxelles soit véritablement un phénomène structurel ? Dans les faits, tout se passe comme si les différents outils de planification mis en œuvre créaient leur propre demande. En confinant les superficies de bureaux à tel ou à tel endroit, les pouvoirs publics envoient un signal clair aux promoteurs, un appel du pied en quelque sorte. A tel point, que les immeubles de bureaux se construisent souvent non pas à la demande, mais par simplement opportunité urbanistique.

De plus, cette planification par zone rend difficile tout changement d’affectation et donc tout retour en arrière. Ainsi, les propriétaires rechignent à réaffecter les immeubles de bureaux vides à d’autres fonctions, par crainte de ne plus pouvoir y refaire du bureau un jour. Ils considèrent dès lors qu’il est potentiellement plus rentable de laisser un immeuble de bureau à l’abandon pendant parfois plusieurs années que de le reconvertir vers une autre fonction, même si cela garantirait son occupation.

Lorsque l’intérêt local définit l’ordre global

Après plusieurs décennies d’hésitations et de grands travaux, la création de la Région de Bruxelles-Capitale a permis la mise en œuvre d’une série de plans destinés à coordonner et à clarifier le développement de notre ville. Malgré tout, il y a de fait un véritable manque de vision globale à Bruxelles. Les schémas directeurs ou encore plus récemment le PDI sont là pour le montrer. Les tentatives de planification globale ne sont en fait que la résultante d’un paquet de petits compromis et d’arrangements entre les différents acteurs en présence (Région, communes, promoteurs, entrepreneurs,...).

Les discussions et les accords entre parties se tissent bien loin de la sphère publique et des lieux officiels que constituent les commissions de concertation ou les conseils communaux. Souvent, l’intérêt particulier ou local prime sur l’intérêt global. Les habitants sont dès lors les derniers intervenants dans ce processus et arrivent au mieux à opposer une résistance de principe à ces projets qui souvent les dépassent, quand ils ne sont pas purement et simplement instrumentalisés comme cela a été le cas lors du processus participatif de Tour et Taxis.


[1De Beule, M., 2009. Bureaux et planification, une succession d’oc- casions manquées. Dans De Beule, M. & Dessouroux, C. 2009. Bruxelles, ses bureaux, ses employés, numéro spécial de l’Observatoire des bureaux, AATL, juin 2009, pp.72-73.

[2Ibid, p. 79.

[3CASBA : carte des soldes de bureaux admissibles. Elle définit pour chaque maille du territoire les superficies de bureaux que l’on peut encore autoriser dans les zones d’habitation et les zones de mixité.