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Remarques d’IEB sur le Projet d’ordonnance A-502/1 – 2007/2008 modifiant le Code Bruxellois de l’Aménagement du Territoire en vue de consacrer le principe de l’Observation Urbaine

Publié le jeudi 5 mars 2009, par IEB

IEB a analysé la partie de la réforme du COBAT qui consacre le principe de l’observation urbaine. Ce texte, qui sera bientôt en discussion au parlement, confie à la nouvelle Agence de Développement Territorial le soin d’évaluer les politiques de revitalisation des quartiers menées par le gouvernement. Problème : l’ADT est elle-même contrôlée par le gouvernement, faisant à nouveau de celui-ci juge et partie !

Remarques d’IEB sur le Projet d’ordonnance A-502/1 – 2007/2008 modifiant le Code Bruxellois de l’Aménagement du Territoire en vue de consacrer le principe de l’Observation Urbaine

Le projet d’ordonnance a pour objectif déclaré d’améliorer les actions menées par la Région dans les zones d’intervention prioritaires (ZIP) [1]. C’est dans ces zones que le Plan Régional de Développement (PRD) détermine qu’il faut concentrer les politiques et investissements financiers publics, soit parce que ces zones sont vues comme à fortes difficultés (espaces de développement renforcés du logement et de la rénovation, zone de programme de revitalisation) ou à fort potentiel (zones-leviers).

Nous apprenons dans l’exposé des motifs que le Gouvernement a chargé fin 2005 le secrétariat régional au développement territorial (SRDU), dénommé depuis juin 2008 agence de développement territorial (ADT), de constituer, à l’instar de ce qui se fait à l’étranger, un outil d’analyse statistique capable d’identifier les tendances lourdes auxquelles les quartiers sont confrontés en termes de démographie, de développement socio-économique, de logement, de santé, de cadre de vie, de mobilité, etc. Avec l’aide d’un consortium universitaire, la SRDU a défini les conditions et critères d’une observation urbaine.

Les auteurs du projet d’ordonnance entendent donner un cadre légal à l’outil Observation Urbaine , ainsi qu’à son utilisation.

Le projet d’ordonnance charge l’institut bruxellois de statistique et d’analyse (IBSA) de recueillir les données statistiques de l’observation urbaine (voir article 12 quater du projet d’ordonnance). L’exposé des motifs prévoit de confier l’analyse et la diffusion des résultats de l’observation à l’ADT. L’ADT est un organe politique : 21 de ses membres sont désignés par le Gouvernement de la Région de Bruxelles Capitale et les 19 autres membres sont désignés par les collèges des bourgmestres et échevins des communes de la Région. Le conseil d’administration est composé de manière semblable.

1. L’Observation Urbaine donne lieu à deux rapports par législature

Le projet d’ordonnance prévoit que, au début d’une législature, dans les trois mois de l’installation du Parlement, le Gouvernement présente au Parlement de la Région un rapport sur l’évolution des indicateurs fournis par l’Observation Urbaine dans les différents quartiers ainsi que sur les effets des politiques publiques dans les ZIP. Ce rapport est actualisé à milégislature.

IEB ne s’oppose pas à cette disposition. Néanmoins, le rapport à mi-législature semble irréaliste, voire inutile. On peut se permettre de douter de la pertinence de la temporalité proposée quand on connaît l’effet retard important entre la prise d’une décision politique et les effets de sa mise en œuvre sur les quartiers. Il est par contre essentiel qu’un rapport soit préparé en fin de législature, de manière à évaluer les politiques du gouvernement en place avant les élections. Ce rapport devra être préparé en toute indépendance (nous y reviendrons plus loin) et servir de base de travail pour le gouvernement suivant.

2. Le choix de modifier (ou non) le PRD doit être motivé eu égard aux résultats de l’Observation Urbaine

L’article 16 du COBAT dispose que, dans les 6 mois de l’installation du Parlement bruxellois, le Gouvernement lui transmet un rapport sur son intention de procéder à une modification du PRD.

Le projet d’ordonnance prévoit que le Gouvernement devra désormais motiver l’option retenue par rapport aux constatations de l’Observation Urbaine en matière d’évolution des indicateurs dans les différents quartiers et des effets qu’ont les politiques publiques dans les ZIP.

IEB regrette que l’Observation Urbaine n’ait pas été confiée à un organe indépendant. Le Gouvernement se retrouve à nouveau juge et partie et la perméabilité politique (liée au cumul des mandats, même « empêchés » ) entre celui-ci et les communes n’est pas susceptible de garantir l’indépendance de l’ADT, chargée de l’analyse et de la diffusion des résultats.

Rajoutons que les statuts de l’ADT mentionnent explicitement [2] qu’elle est en charge de la mise en œuvre du plan de développement international récemment décidé en fin de législature par le gouvernement. Un plan qui n’a aucune valeur légale et qui tente de courtcircuiter les outils légaux en vigueur tels que le PRD et le PRAS.

3. Injonction faite au gouvernement d’adapter le périmètre de l’EDRLR (devenu Zone de Revitalisation Urbaine) lorsque l’Observation Urbaine dit qu’il y a modification sensible du niveau de vie dans les quartiers

Parmi les ZIP du PRD existent les « espaces de développement renforcés du logement et de la rénovation » (EDRLR). Le PRD nous indique que ces espaces concentrent les quartiers où une action renforcée du secteur public doit être menée.

Les aides publiques/instruments prévus spécifiquement dans le PRD pour les EDRLR sont :

  • les contrats de quartier ;
  • une majoration des primes à la rénovation des façades et des primes à l’embellissement des façades ;
  • une majoration à l’abattement des droits d’enregistrement ;
  • des subsides aux communes (travaux subsidiés et dotation générale aux communes).

Le projet d’ordonnance prévoit que le Gouvernement adapte le périmètre de la ZRU lorsque le rapport qu’il est tenu de présenter au parlement à mi-législature démontre une modification sensible des conditions de vie dans les quartiers (article 6 a) du projet d’ordonnance).

IEB s’inquiète de l’importance donnée aux conclusions de l’Observation Urbaine par rapport à d’autres considérations et avis devant également être pris en compte lors d’une modification du PRD. Ceci est d’autant plus vrai qu’une analyse statistique des quartiers sur un terme aussi court que la durée d’une demi-législature est incapable de démontrer un lien de causalité entre une politique et ses effets escomptés. On ne peut accepter une modification du PRD que sur des tendances lourdes, pas sur les conclusions hâtives et scientifiquement contestables d’un organe contrôlé par le gouvernement.

Dès lors que la ZRU (aujourd’hui EDRLR) figure dans le PRD (en tant que ZIP), une modification au périmètre de cette zone implique une modification du PRD. Une modification du PRD ne peut avoir lieu qu’après un rapport sur les incidences environnementales (mais nous verrons dans le point suivant que les auteurs du projet d’ordonnance souhaitent que la modification des périmètres des ZIP du PRD se fasse toujours sans évaluation des incidences...), une enquête publique ainsi que la consultation d’administrations et instances d’avis. Le Gouvernement doit, lorsqu’il arrête définitivement la modification du plan, résumer la manière dont le rapport sur les incidences environnementales, les avis, les réclamations, les observations sur le projet de plan ont été pris en compte ainsi que les raisons du choix du plan tel qu’adopté compte tenu des autres solutions raisonnablement envisagées. Il doit aussi exposer la manière dont les considérations environnementales ont été intégrées dans le plan. Si le Gouvernement s’écarte de l’avis de la Commission régionale de développement, sa décision est motivée. IEB est d’avis que l’injonction faite par le législateur au gouvernement d’adapter le périmètre de la ZRU lorsque l’Observation Urbaine conclut à une modification sensible du niveau de vie dans les quartiers est en contradiction avec la procédure de modification du PRD. L’ADT étant un organe politique au service du Gouvernement, IEB est d’avis que le législateur ne doit pas a priori donner une quelconque valeur scientifique aux rapports qu’elle établit. De ce fait, il n’est pas opportun pour le législateur de contraindre le Gouvernement à entamer une procédure de modification du PRD sur base des seules conclusions de l’Observation Urbaine.

IEB demande au Parlement de refuser d’adopter le point a) de l’article 6 du projet d’ordonnance.

4. Sur l’absence d’évaluation des incidences lors de la modification des périmètres des ZIP du PRD

Le projet d’ordonnance prévoit (article 6 b) que « les modifications apportées aux périmètres des zones d’intervention prioritaires de la Région ne doivent pas faire l’objet d’un rapport sur les incidences environnementales » .

IEB, tout comme le Conseil d’Etat, n’est pas d’accord avec cette disposition. L’analyse suivante doit être faite.

4.1. Exigence en matière d’évaluation des incidences

En vertu de la directive 2001/42/CE [3], il y a lieu de procéder à une évaluation des incidences sur l’environnement des plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement élaborés dans les secteurs [4] de l’aménagement du territoire urbain ou de l’affectation des sols et qui définissent le cadre d’autorisations futures.

La directive 2001/42/CE prévoit que si le plan ou programme dont question plus haut définit l’utilisation de « petites zones au niveau local » ou si les modifications sont « mineures » , l’Etat membre ne doit procéder à une évaluation des incidences que s’il établit que le plan ou sa modification sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement. Les concepts ne sont pas très précis. La directive ne précise pas ce que constitue une « modification mineure » ou la définition de « petites zones au niveau local » . Les Etats membres disposent à ce niveau d’une certaine marge d’appréciation mais la finalité première de la directive, à savoir que les plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement soient soumis à évaluation des incidences, doit être poursuivie. (articles 1 à 5 de la directive).

4.2. Evaluation des incidences et ZIP

Le projet d’ordonnance prévoit que la modification des périmètres des ZIP ou l’inscription de nouvelles ZIP ne devront jamais faire l’objet d’une évaluation des incidences sur l’environnement.

Les justifications invoquées sont les suivantes :

  • les ZIP ne définissent pas sensu stricto le cadre dans lequel des projets spécifiques peuvent être autorisés, ce cadre relève du PRAS ou du PPAS.
    En réalité, un plan ou programme (ou sa modification) qui rentre dans le champ d’application de la directive doit faire l’objet d’une évaluation des incidences. La directive ne prévoit pas d’exclure de l’évaluation des incidences telle ou telle partie du plan ou programme.
    Le Conseil d’Etat a rappelé dans son avis sur l’avant projet d’ordonnance que le PRD rentre effectivement dans le champ d’application de la directive 2001/4CE. Il a pour objet l’aménagement du territoire urbain et définit le cadre d’autorisations futures. C’est ainsi que les ZIP du PRD, même si d’autres contraintes existent au niveau du plan régional et local d’aménagement (PRD et PPAS), déterminent où se feront les contrats de quartiers. La directive européenne prévoit par ailleurs expressément que des programmes d’allocation de ressources, comme peuvent être considérés les ZIP, sont susceptibles de faire l’objet d’une évaluation des incidences s’ils définissent le cadre d’autorisations futures.
  • la directive 2001/42/CE dispense d’évaluation des incidences les « modifications mineures » ainsi que « l’élaboration ou la modification de plans et programmes qui ne déterminent l’utilisation [que] de petites zones au niveau local » .
    Pour les auteurs du projet d’ordonnance, les ZIP peuvent être considérées comme des plans portant sur des « petites zones au niveau local » et, par ailleurs, toute modification à ces zones ne pourra jamais être « qu’une modification mineure » du plan.
    En réalité, dès lors que les ZIP font partie du PRD, ce n’est pas le périmètre des ZIP qui doit être évalué au regard du critère de « petite zone au niveau local » mais le périmètre du PRD tout entier.
    De toute façon, comme le constate le Conseil d’Etat, les auteurs du projet d’ordonnance sont en défaut d’établir le caractère de « modification mineure » ou de « petite zone au niveau local » au regard de la procédure prévue par la directive 2001/42/CE. Cette directive prévoit qu’avant de dispenser d’évaluation des incidences un plan ou programme ou une modification à un tel plan ou programme, les Etats membres doivent examiner le plan ou sa modification au regard des critères fixés à l’annexe II de la directive, de manière à être certain qu’il ne soit pas susceptible d’incidences notables sur l’environnement. Les conclusions de cette étude concluant à une dispense d’évaluation des incidences doivent par ailleurs être mis à la disposition du public, ce qui ne semble pas être le cas.

IEB demande au Parlement de refuser d’adopter le point b) de l’article 6 du projet d’ordonnance.

5/ Sur la modification de la procédure d’élaboration du PRD

L’article 5 du projet d’ordonnance ne porte pas sur l’Observation Urbaine.

Tant le projet d’ordonnance A-527/1 que le projet d’ordonnance analysé ici prévoient de modifier l’article 18 du cobat portant sur la procédure d’élaboration (et de modification dès lors que l’article 20 renvoie à la procédure d’élaboration) du PRD. Sans doute s’agit-il là d’une erreur, les modifications proposées ont en réalité le même objet (quelques points mineurs diffèrent).

Le projet d’ordonnance A-527/1 prévoit également de changer la procédure d’élaboration et de modification du plan régional d’affectation du sol (PRAS), plan communal de développement (PCD), plan particulier d’affectation du sol (PPAS) et Règlement Régional d’Urbanisme (RRU). Les modifications souhaitées pour tous ces plans et le RRU ayant le même objet, nous reproduisons ici l’analyse déjà faite dans le cadre du projet d’ordonnance A-527/1.

5.1. Procédure actuelle d’adoption et de modification

[5]

La procédure actuelle d’élaboration (et de modification) du plan régional de développement (PRD), plan régional d’affectation du sol (PRAS), plan communal de développement (PCD) et plan particulier d’affectation du sol (PPAS) prévoit qu’après adoption du projet de plan par le gouvernement régional (pour les PRD et PRAS) ou par le conseil communal (pour le PCD et le PPAS pour lesquels il y a aussi une approbation du projet de plan par le Gouvernement Régional), le texte en projet et le rapport d’incidences (quand il existe) sont soumis à enquête publique. Simultanément à l’enquête publique, le projet et le rapport d’incidences sont soumis à l’avis de l’Administration et de l’IBGE. Ensuite, le projet et le rapport d’incidences sont soumis à l’avis de diverses administrations et instances, suivant le plan dont question. Ces administrations et instances peuvent se fonder, dans leurs études, sur les observations et réclamations rendues lors de l’enquête publique (soit parce qu’elles reçoivent les réclamations et observations soit parce qu’elles peuvent les requérir). En dernier lieu [6], le projet et le rapport d’incidences, accompagnés des réclamations, observations et avis, sont encore soumis à l’avis de la Commission Régionale de Développement (CRD).

La procédure d’élaboration (et de modification) du Règlement Régional d’Urbanisme (RRU) est similaire. Après arrêt par le Gouvernement du projet de RRU, une enquête publique a lieu sur tout ou partie du territoire de la région. Ensuite, des administrations et instances rendent leur avis et disposent pour se faire des observations et réclamations issues de l’enquête publique. En dernier lieu, le projet de règlement est soumis, avec les avis émis ainsi que les observations et remarques du public, à la commission de concertation communale ou à la CRD.

5.2. Modifications contenues dans le projet d’ordonnance

Le projet d’ordonnance prévoit que désormais toutes les administrations et instances amenées à se prononcer sur le projet de PRAS, PCD, PPAS et RRU seront consultées en même temps qu’a lieu l’enquête publique. Seule la CRD (et/ou la commission de concertation communale pour certains RRU et les PPAS) donnera encore son avis après l’enquête publique.

5.3. Analyse

Dans la procédure actuelle nous avons vu qu’à part l’Administration et l’IBGE, les administrations et instances se prononcent après enquête publique sur base du projet soumis, du rapport d’incidences et à la lumière des réclamations et observations émis lors de l’enquête publique. Avec la réforme, ces administrations et instances n’auront plus accès aux observations et avis du public pour rendre leurs avis dès lors que l’enquête publique a lieu en même temps.

IEB considère que cette réforme est dommageable pour la démocratie. En effet, l’observation de la pratique nous apprend que les administrations et instances d’avis ont besoin de connaître les réclamations et observations formulées lors de l’enquête publique pour fonder leur opinion. Dans le cas contraire, non seulement les instances d’avis ne statuent pas en connaissance de cause (après une instruction « à charge et à décharge » comme le fait un juge d’instruction) mais en plus les résultats de l’enquête publique ont moins de chance d’être pris en compte dans le texte final.

Comme l’a fait la section de législation du Conseil d’Etat sur l’avant-projet d’ordonnance, IEB rappelle le caractère obligatoire de la Convention internationale d’Aarhus du 25 juin 1998 sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée par la Belgique ainsi que la directive européenne 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement. La Convention d’Aarhus impose que les parties signataires prennent les dispositions pour que la participation du public ait lieu au début de la procédure, c’est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence. La directive européenne 2001/42/CE impose pour sa part qu’une possibilité réelle soit donnée au public, à un stade précoce, d’exprimer son avis sur le projet de plan ou du programme.

La réforme viole tant la convention d’Aarhus que la directive européenne 2001/42/CE dès lors qu’il est évident que dans le projet d’ordonnance l’enquête publique n’intervient pas au début de la procédure, à un stade précoce et à un moment où elle peut avoir une réelle influence. Les observations et réclamations émises lors de l’enquête publique ne sont en réalité plus susceptibles d’être pris en compte par qui que ce soit, à l’exception de la toute dernière instance d’avis.

IEB considère que cette réforme n’est pas acceptable tant du point de vue des principes démocratiques que du droit. Cette modification doit être supprimée.

Avec le PRD nous nous trouvons dans le plan le plus en amont de l’aménagement du territoire. De par les grandes options que ce document a vocation à prendre, il est encore plus regrettable que les avis du public ne soient pas pris en compte.

Conclusion

S’il est certainement profitable de chercher à faire une analyse fine des problèmes et solutions apportées par les politiques publiques dans les ZIP, IEB regrette que cette mission soit confiée à un organe qui ne jouit d’aucune indépendance par rapport au Gouvernement. IEB ne remet pas en cause l’outil « observation urbaine » (à condition qu’on en reconnaisse les limites) mais bien l’organisme auquel il est confié.

Si le Gouvernement est libre de consulter qui bon lui semble pour déterminer la politique qu’il veut mener, il n’apparaît pas souhaitable que le législateur contraigne à engager des réformes sur base des résultats proposés par l’ADT.

D’autre part, IEB rappelle au Parlement le caractère obligatoire de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement ainsi que de la Convention internationale d’Aarhus du 25 juin 1998 sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement.

IEB demande aux parlementaires bruxellois de :

  • refuser la modification proposée à l’article 18 du cobat (article 5 du projet d’ordonnance). Cette modification prévoit de modifier la procédure d’élaboration/modification du PRD ;
  • refuser les modifications proposées à l’article 20 du cobat (article 6 du projet d’ordonnance) dès lors que :
  • pour ce qui concerne l’article 6 a) du projet d’ordonnance : l’injonction faite par le législateur au gouvernement d’adapter le périmètre de la ZRU lorsque l’Observation Urbaine conclu à une modification sensible du niveau de vie dans les quartiers est en contradiction avec la procédure de modification du PRD. Il ne saurait être question pour le législateur de contraindre le Gouvernement à entamer une procédure de modification du PRD sur base des seules conclusions de l’Observation Urbaine.
  • Pour ce qui concerne l’article 6 b) du projet d’ordonnance : les auteurs du projet d’ordonnance sont en défaut d’établir que la modification des périmètres des ZIP constitue une « modification mineure du plan » ou que le PRD porte sur une « petite zone au niveau local » au regard de la directive 2001/42/CE. Dès lors le législateur ne peut d’office dispenser d’une évaluation des incidences les modifications apportées au périmètre de la ZIP.
  • confier la mission d’analyse et d’interprétation de l’observation urbaine à un organe indépendant autre que l’ADT ou de modifier la composition des membres de l’ADT et de son conseil d’administration pour en assurer la réelle pluralité et indépendance vis-à-vis des pouvoirs politiques régional et communaux. Par exemple, en l’ouvrant largement à la société civile.

Contact :
Mathieu Sonck – 0478/203578



[1] Pour rappel, il existe actuellement 4 ZIP définies dans le Plan Régional de Développement (PRD) : les espaces de développement renforcés du logement et de la rénovation, les zone de programme de revitalisation, les zones-leviers et les autres zones d’interventions.
[2] A l’article 3.
[3] du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement.
[4] d’autres secteurs sont encore visés par la directive ainsi que les plans et programmes susceptibles d’affecter les « zones spéciales de conservation » baptisées Réseau « Natura 2000 » dont question à la directive 92/43/CE du Conseil du 21 mai 1992.
[5] Notre but est de schématiser la procédure, sans entrer dans les subtilités qui ne présentent pas d’intérêt pour l’analyse qui va suivre.
[6] Une petite différence en matière de PPAS : ceux qui ne dérogent pas au PRAS sont soumis à l’avis de la commission de concertation communale en lieu et place de la CRD. Les PPAS qui dérogent au PRAS sont soumis à l’avis de la commission de concertation communale et à la CRD.


Prises de position

Dernier ajout : 17 décembre.