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Quand le système institutionnel belge fait dérailler le projet RER

David Schwengler - 21 décembre 2018

Publié le vendredi 21 décembre 2018, par David Schwengler

Le projet de « Réseau Express Régional » (RER) ou « Gewestelijk ExpresNet » (GEN) à Bruxelles consiste à la création d’un réseau de trains suburbains pour la capitale et sa périphérie. L’idée, née dans les décennies 80/90, est officiellement lancée en 2003 avec la signature de la « Convention interministérielle visant à mettre en œuvre le programme de RER de, vers, dans et autour de Bruxelles ». L’objectif initial était, à l’époque, une mise en service complète aux alentours de 2010-2012.
Ceci est le premier d’une série de deux articles décryptant les raisons de ce retard.

Ce projet de grande envergure concerne Bruxelles ainsi que sa périphérie sur 30 km de rayon, c’est ce qui est appelé communément « la zone RER » (carte1). Il a donc la particularité d’impliquer les 3 régions : Bruxelles-Capitale, la Flandre et la Wallonie mais aussi directement le niveau fédéral. Comme c’est un projet de mobilité principalement axé autour des chemins de fer, la SNCB est bien entendu impliquée tout comme les autres compagnies de transports publics couvrant la zone : la STIB, De Lijn et la TEC. Le nombre important d’acteurs devant coopérer fait que le projet est unique en son genre. Il symbolise un défi pour la coopération interinstitutionnelle dans une Belgique fédéralisée puisque la mobilité est une compétence régionale (hormis le chemin de fer et donc la SNCB dont la gestion reste à la charge du fédéral).

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Service Public Fédéral Mobilité et Transports « Rail Brussels : Etude en vue de l’amélioration de la traversée et de la desserte ferroviaire de la Région de Bruxelles-Capitale dans un contexte multimodale », Version définitive, 04/01/2016, p. 8

La convention de 2003 acte la mise en place d’un cadre afin de mettre en œuvre le RER qui est davantage que la création de nouvelles lignes de trains, c’est un projet global de mobilité pour toute une zone afin de réduire l’usage de la voiture.

L’accord de la convention, pour réaliser ce défi, a mis en place des organes de coopération interinstitutionnels afin d’impliquer au mieux tous les niveaux de pouvoirs et acteurs concernés. Un fond RER a également été créé. Il est doté d’une enveloppe fermée de 1,6 milliards d’euros segmentée en tranches annuelles [1]. Au final, 2,184 milliards d’euros ont été mis sur la table entre 2002 et 2014, et Les travaux n’étant toujours pas achevés [2], un nouvel accord de coopération est signé fin 2018 à hauteur d’1 milliards d’euros, destinés majoritairement au RER [3] . Force est de constater que la facture s’allonge, tout comme les retards.

Le projet suscite beaucoup d’attentes en Belgique puisqu’il est censé résoudre à la fois les problèmes de congestion automobile et de pollution atmosphérique. Cependant, ces multiples piétinements contribuent à engendrer un certain scepticisme auprès de la population quant aux possibilités pour ce projet d’être mené à son terme. Pourquoi ce projet tarde-t-il tant à voir le jour ?

Tout d’abord, il est admis que le budget initial du projet a été sous-estimé et que de nombreuses dispositions et infrastructures pour réduire l’impact des travaux ont dû être mises en place, tel que des murs anti-bruit par exemple. Les retards ont également été causés par de nombreux recours en justice (pour plus d’information voir la ligne du temps du projet RER). Mais le manque de volonté politique et de bonne coopération entre les acteurs ont aussi largement contribué à cette situation. Plus globalement, c’est le manque de vision commune qui met à mal ce projet alors même que le réseau RER a un fort potentiel en tant que moyen de transport efficace et structurant pour la métropole bruxelloise.
Développons à présent ces différents aspects qui complexifient et retardent la mise en œuvre de ce projet.

1) RER ou Train S ? Quel nom pour quelle signification ?

Le choix du terme « RER » renvoie directement au réseau parisien qui a inspiré les politiciens bruxellois. Mais, comme le précise la Cour des comptes dans son rapport de 2017, appliquer ce terme au projet bruxellois génère un malentendu. En effet, le RER parisien s’apparente davantage à un métro express longue distance bénéficiant de ses propres voies. A Bruxelles, le projet RER repose sur des trains omnibus cohabitant sur le même réseau que les trains InterCités / InterRegio (IC/IR) plus longues distances reliant les grandes villes belges entre elles. Les travaux d’infrastructures liés au RER consistent à des mises de 2 à 4 voies de certains tronçons afin d’augmenter la capacité et de séparer au mieux les suburbains des autres trains (pour plus d’information voir la ligne du temps du projet RER). Cependant, les deux types de trains continuent de cohabiter sur certains tronçons et lors de leurs passages dans les gares.

Le fait d’utiliser les infrastructures existantes implique que les RER sont par définition des trains classiques, plus lourds à moins grandes fréquences, et avec un fonctionnement habituel notamment avec un contrôleur à bord. C’est pourquoi, lors de la mise en service partielle du RER en 2015, la SNCB a décidé de changer le nom en « trains S » et « réseau S » (S pour suburbain). Exit donc, la référence parisienne, on imite maintenant le nom du S-Bahn allemand. D’un point de vue marketing cela permet de donner une image un peu plus reluisante, mais c’est aussi une tentative de mettre fin au quiproquo.

Les S-Bahn allemands sont également des trains suburbains et non pas des métros express (à l’exception des S-Bahn de Berlin et Hambourg qui sont plus proche du RER parisien). Même après 3 ans la mise en place du réseau de train S, le terme RER reste fort utilisé, notamment par les politiciens et les journalistes, alors que celui-ci reste est trompeur pour le citoyen et laisse entendre qu’une fois les travaux terminés, les trains auront des fréquences semblables à un RER parisien.

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Plan du RER de Bruxelles, à présent appelé « Réseau S »

En outre, la cohabitation des deux réseaux constitue un défi majeur d’exploitation pour la SNCB puisque Bruxelles abrite le plus grand nœud ferroviaire du pays : la jonction Nord-Midi. Véritable cœur du réseau ferré belge, près de 1 250 trains y passent chaque jour soit un tiers des trains circulant au sein du pays. C’est un goulot au sein du trafic national puisque les TGV, les trains IC et les trains S s’y côtoient alors qu’il n’y a que 6 voies au niveau de Bruxelles-Central. L’organisation du passage des trains devient, dès lors, rapidement complexe. Si un train est en retard, il peut provoquer des ralentissements sur d’autres lignes et produire un effet domino. De plus, en cas de pépin, la SNCB donne la priorité selon la hiérarchie suivante : les trains internationaux d’abord, les trains IC/IR ensuite et, enfin, les trains S. Par conséquent ceux-ci peuvent accuser d’importants retards. La saturation de la jonction Nord-Midi reste un problème structurant pour la SNCB et cela ne l’encourage pas à augmenter les fréquences des trains S. Puisque la plupart d’entre eux passent par-là, l’objectif de 4 trains/heures et par gare en heure de pointe constitue un énorme défi.

Rien que dans la dénomination du réseau, on peut donc percevoir le décalage entre les objectifs initiaux d’origines politiques et la faisabilité technique du projet. Cela s’explique aussi par le fait que seule une étude d’ensemble du projet a été réalisée, en 2009. La convention envisageait pourtant qu’une telle étude devait être publiée tous les 5 ans. Alors que les travaux ne sont pas encore tous achevés, la question de nouvelles infrastructures se pose déjà, au vu de l’augmentation du trafic et de la demande. Le point noir reste la saturation de la jonction Nord-Midi. Toute amélioration nécessiterait d’importants travaux. A l’heure où le RER n’est pas encore complètement opérationnel, il montre déjà ses limites. Les promesses politiques ont donc dû faire face à un manque de moyens employés mais aussi à des difficultés techniques.

2) Une multitude d’acteurs, une multitude de conflits d’intérêts

Un cadre de coopération non respecté

Si la convention avait formulé les grandes lignes à suivre, de nombreux points restaient non seulement à être précisés mais également à être négociés entres les différents acteurs. A l’heure actuelle, une multitude d’aspects fondamentaux n’ont toujours pas été réglés. Ils sont d’ailleurs régulièrement remis en question pour cause d’intérêts divergents. La Convention de 2003 prévoyait des organes de pilotage du projet RER afin de garantir une bonne coopération entre les acteurs impliqués (voir le schéma ci-dessous [4]).

Pourtant, le rapport de la Cour des comptes a fait état du peu d’implication pour le projet, tout d’abord de la part des 4 ministres de la mobilité (Fédéral, Bruxelles, Flandre et Wallonie) puisque le comité exécutif des ministres de la mobilité (CEMM) ne s’est réuni que trois fois entre 2006 et 2016. C’est seulement depuis 2016 que le CEMM et le comité de pilotage se réunissent plus régulièrement. Quant au groupe opérationnel, il ne s’est réuni que sept fois entre 2007 et 2012 et reste inactif depuis lors, excepté par le biais de quelques groupes de travail. C’est la cellule RER créée en 2014 au sein de la SNCB qui a assuré la mise en service du réseau S et gère son exploitation. Il n’y a donc pas de coopération forte ni entre les régions ni entre les compagnies de transports. Malgré un cadre coopératif prédéfini, la coopération a été un échec cuisant qui a clairement contrarié la mise en œuvre du projet.

Autant d’intérêts différents que d’acteurs impliqués

Les raisons de cet échec s’expliquent par la complexité institutionnelle dans laquelle Bruxelles se trouve. En effet, chaque région établit sa stratégie en termes de développement urbain et de mobilité, sans prendre en compte les plans de mobilité communaux [5]. Cette fragmentation institutionnelle empêche l’établissement d’une vision commune cohérente, et le projet de RER en a été victime. Chaque région s’est approprié le projet différemment [6] :

-*La Flandre cherche à développer un réseau polycentrique autour de Bruxelles afin d’établir de meilleures connexions entre ses villes périphériques et la capitale, mais aussi entre elles.
-*La Wallonie voit le RER uniquement comme un moyen rapide d’acheminer les navetteurs de et vers Bruxelles et cherche à créer de nombreux Park & Ride près de ses gares, ce qui n’encourage pas la réduction de l’usage de la voiture.
-*Bruxelles cherche à compléter son réseau de transport urbain saturé grâce à l’ouverture de gares supplémentaires sur son territoire. La région chercherait donc à profiter des fonds fédéraux du RER pour résoudre ses problèmes de mobilité internes [7].

Ces différentes positions s’opposent sur certains points, la Flandre et la Wallonie verraient le RER comme un moyen d’attirer de nouveaux habitants chez eux [8], ce que Bruxelles redoute fortement car la suburbanisation de la classe moyenne implique une baisse des recettes fiscales pour la capitale [9]. Chaque citoyen payant ses impôts à son lieu de résidence, une vraie compétition entre les trois régions pour attirer les classes aisées fait rage.

Ces divergences d’intérêts ont rendu les négociations pour le projet RER très difficiles. Le simple choix des gares à rouvrir ou à construire a provoqué des tensions, la Flandre et la Wallonie désirant le moins de points d’arrêts possible entre leurs gares et les principales gares bruxelloise, situées dans la jonction Nord-Midi et le quartier européen [10]. A l’inverse, Bruxelles et ses communes proposaient la réouverture de nombreuses gares afin qu’elles puissent être également utilisées par les bruxellois. La position de la SNCB a aussi lourdement pesé et contribué au ralentissement du projet à ses débuts. Au départ cette dernière n’était pas emballée par le projet de RER et estimait que son « core business » se limitait aux liaisons interurbaines et non suburbaines.

D’interminables négociations sur le projet

A présent, la SNCB partage plutôt le point de vue de la Flandre et de la Wallonie : limiter le nombre de haltes dans Bruxelles qui représentent un coût important et encombrent le réseau. Elle considère que la mobilité « intra-urbaine » à Bruxelles est du ressort de la STIB. Ainsi dans la région Bruxelloise, un nombre limité de nouvelles gares ont été ouvertes : Viviers d’Oie (2007), Germoir (2015), Tour & Taxis (2015), Gare des Arcades (2016), et, enfin, la Gare d’Anderlecht, à CERIA, qui ouvrira en 2020. Si la SNCB évalue certaines gares comme ayant un impact positif, comme celle du CERIA qui permet de créer une liaison avec le métro, d’autres sont délaissé comme « Arcades ». La Gare des Arcades était demandée par la région Bruxelloise et la commune de Watermael-Boitsfort, la SNCB avait accepté mais aujourd’hui encore, elle doute de l’utilité de la station. Chaque emplacement de gare a d’ailleurs fait l’objet de négociations entre la SNCB, les régions, les communes.

Actuellement, la SNCB ne souhaite pas l’ouverture d’autres gares, même si à Bruxelles on souhaite que certains emplacements soient envisagés tels que Cureghem (entre Gare de Midi et Gare de l’Ouest), ou encore Verboeckhoven (entre Bruxelles-Schuman et Gare du Nord) afin de créer une liaison avec le futur métro 3 en projet . Voilà un exemple type du manque de coopération entre les différents acteurs de la mobilité, chacun y allant de ses propres initiatives, sans concertation préalable. Alors que l’emplacement de la station du métro Verboeckhoven a été choisie en fonction de son potentiel de nœud de mobilité, la SNCB a par la suite la suite démenti qu’une halte RER sera construite à Verboeckhoven [11].

A la frontière des régions il y aussi des points de friction. A Uccle par exemple, la gare de Moensberg, qui a déjà un quai en direction du quartier européen via St-Job, aura un nouveau quai de correspondance sur la ligne qui va vers Gare de Midi via Forest. Ce nouveau quai fait sens puisqu’il permettra des correspondances entre deux lignes différentes, mais la halte sera située à moins de 500 mètres de la gare de Linkebeek en Flandre. Même si la SNCB ne souhaitait pas de gares si proches, il aurait été impossible de supprimer la gare de Linkebeek. Chaque région souhaitant garder sa gare. Tous ces compromis typiques du système institutionnel belge nuisent à la mise en en œuvre du projet ainsi qu’à un prise de choix rationnels bénéficiant à tous.

La plupart des petites gares situées à Bruxelles ne sont que très peu considérées par la SNCB. Par exemple, à la gare d’Evere, la SNCB et Infrabel n’ont rien souhaité investir pour améliorer la halte. C’est la région qui prévoit d’améliorer l’accès à la gare dans le cadre de son projet de développement urbain « Josaphat ». Seul le déplacement des quais sera fait par la SNCB, à la demande de la région.

Un autre aspect du projet illustre le manque de coopération : le choix du matériel roulant destiné au réseau S de la part de la SNCB. De nouveaux trains de type « Desiro » ont été commandé en 2008 afin d’être plus adaptés à la desserte suburbaine dite « omnibus » c’est-à-dire qui s’arrête à tous les arrêts, puisqu’ils ont une meilleure accélération et décélération. D’après la Cour des comptes, ces trains sont inadaptés pour certaines lignes puisque les quais sont trop courts et ce, notamment, pour la nouvelle gare des Arcades. Ce problème aurait largement pu être anticipé. Du coup, la SNCB utilise encore des trains non adaptés sur certaines lignes qui ralentissent tous les autres véhicules. De surcroit, la SNCB a commandé trop de trains en même temps et nombre d’entre eux ne sont pas utilisés ou le sont en dehors du réseau S.

Les négociations sur le financement, un frein institutionnel supplémentaire :

Les questions de financement engendrent d’âpres négociations et sont assujetties au système de répartition appelé « clé 60/40 ».

Le chemin de fer étant une compétence fédérale, chaque investissement est réparti entre les deux grandes régions du pays : 60% pour la Flandre et 40% pour la Wallonie. Les investissements ayant lieux en région Bruxelles-Capitale sont considérés comme à part, ce qui est aussi le cas pour certains projets spécifiques. La Cour des comptes en a développé les conséquences dans son rapport. Ainsi chaque année depuis 2002, une tranche du fond RER est prélevée par la SNCB pour financer les travaux, et chaque tranche se devait respecter cette clé avec plus ou moins de flexibilité. Le problème est que chaque tronçon avait son propre calendrier selon la date de délivrance du permis, le nombre de recours, etc… Par conséquent cela a donné lieu à un véritable jeu d’équilibriste puisque certains financements arrivaient en avance ou en retard, ce qui causait l’arrêt de travaux afin de respecter la clé 60/40. Malgré tout les efforts fournis, un déséquilibre s’est créé. D’après le rapport de la Cour des comptes, en 2016, la répartition du budget encore disponible était de 80% pour la Flandre et 20% pour la Wallonie alors que l’immense majorité des travaux restant était en Wallonie. Paradoxalement, au début du projet, seuls les permis en Wallonie avaient été délivrés en temps et heure. Cela s’explique par le fait que certains tronçons situés en Flandre ne rentraient pas dans la clé 60/40, ils étaient considérés à part car ils concernaient aussi le TGV à destination de la France, des Pays-Bas et de l’Allemagne. La complexité institutionnelle belge a donc été un frein au bon financement du projet provoquant des suspensions inutiles des travaux inutiles générant des coûts de maintenance.

Des conflits d’intérêts qui sont encore loin d’être résolus

Quinze ans se sont écoulés depuis la signature de la convention mais les conflits d’intérêts au plus haut niveau perdurent et entravent l’avancée du projet. Les récents événements le démontrent encore avec le nouvel accord de coopération d’1 milliards d’euros de novembre 2018, signé par toutes les régions à l’exception de Bruxelles [12]. Ce refus de signer, a fait l’objet de reproches de la part du Ministre fédéral de la mobilité, Mr. Bellot, à son homologue bruxellois. En guise de réponse, le Ministre-Président de Bruxelles Mr. Vervoort a alors dénoncé à la fois le peu d’attention pour Bruxelles au sein de l’accord et les nombreuses gares bruxelloises « délaissées ». Le premier a annoncé que 200 millions d’euros étaient destinés à Bruxelles, le second affirme qu’il y a seulement 19 millions. Mr. Vervoort a également dénoncé l’octroi, dans ce nouvel accord de coopération, de 371 millions d’euros à la Flandre alors le gros des travaux y est terminé.

Qui a raison, qui a tort ? Une chose est sûre, c’est que la plupart des investissements de l’accord concernent les travaux à finir qui sont en majorité situés en Wallonie et que contre toute logique, la « clé 60/40 » reste d’actualité. Bruxelles étant considérée à part, il est difficile de savoir quel montant lui est destiné pour l’instant, le plus gros des travaux d’infrastructures dans la région est situé autour des gares de Boitsfort et de Moensberg.
Ce dernier accrochage montre que les différences de points de vue sont encore tenaces. D’un côté Mr. Bellot argumente que le RER porte avant tout sur les trajets « de et vers » Bruxelles, alors que Mr. Vervoort cherche à avoir des financements pour les petites gares de la région afin d’améliorer les trajets à l’intérieur de Bruxelles.

Là où Mr. Bellot a tort, c’est qu’officiellement le projet de RER concerne les trajets « de, vers, dans et autour de Bruxelles » comme le stipule le titre de la convention de 2003. Malheureusement pour Bruxelles, sa position semble bien isolée à côté des deux grandes régions voisines et de la SNCB, qui n’est pour l’instant pas vraiment intéressée par le potentiel de desserte intra-urbain du train S, à Bruxelles.

Conclusion

Pendant plus de 15 ans, le projet a tourné au ralenti, voire à vide, en raison du manque de volonté politique et de l’absence d’accord sur de nombreux aspects du projet. Certes, les différents acteurs se sont mis d’accord sur les travaux d’infrastructures à réaliser mais le projet RER est plus que la mise à 4 voies de certaines lignes. Il manque clairement une vision commune et une bonne coopération afin de mener à bien le projet tout en permettant un transfert modal entre la voiture et les transports en commun. De plus, la complexité institutionnelle belge a en partie bloqué la réalisation des travaux. Bien que ceux-ci soient relancés depuis peu, leur finalisation est prévue dans une douzaine d’année.
Par ailleurs, de nombreux points de désaccords persistent. Enfin, chaque région y va de ses propres projets sans réelle concertation avec les autres, à Bruxelles avec une nouvelle ligne de métro ou bien la Flandre avec le projet Brabantnet qui prévoit des lignes de trams express autour de Bruxelles. Il serait plus sage de dépasser le clivage Bruxelles/Périphérie ainsi que la concurrence stérile entre les compagnies de transports afin de bâtir un réseau RER intégré comme le préconise la convention, qui puisse bénéficier à la fois aux navetteurs et aux bruxellois. Malheureusement Bruxelles est empêtrée dans un engrenage institutionnel et dans de nombreux conflits d’intérêts politiques qui dépassent les questions de mobilité. L’échec du projet RER, malgré l’établissement d’un cadre de coopération fort dès ses débuts, est à l’image de la difficile coopération interrégionale, à Bruxelles, et dans sa périphérie.

Notes

[1Rapport de la Cour des Comptes « Réseau express régional (RER) : Mise en œuvre et financement », Rapport en exécution de la résolution de la Chambre des représentants du 17 mars 2016, 2017, p. 43

[2Ibid., p. 44-45.

[4Rapport de la Cour des Comptes « Réseau express régional (RER) : Mise en œuvre et financement », Rapport en exécution de la résolution de la Chambre des représentants du 17 mars 2016, 2017, p. 29.

[5DAMAY, Ludivine. Un RER à Bruxelles ? Socio-histoire des rivalités et des régulations politiques (1989‑2013). Brussels Studies. La revue scientifique électronique pour les recherches sur Bruxelles, 2014, p. 1.

[6CASABELLA, Nadia et FRENAY, Patrick. Regional planning choices : comparing the RER in Brussels (BE) and the Stedenbaan in South-Holland (NL). In : The 4th International Conference of the International Forum on Urbanism. 2009. p. 9.

[7FRENAY, Patrick. Pour un projet de développement territorial associé au RER bruxellois. Essai de mise en évidence des facteurs déterminants fondamentaux. Brussels Studies. La revue scientifique électronique pour les recherches sur Bruxelles, 2009, p. 14.

[8MAULAT, Juliette. « La desserte ferroviaire des territoires périurbains. Construire la ville autour des gares (Bruxelles/Milan/Paris/Washington) », Anne Grillet-Aubert (dir.), Bénédicte Grosjean, Géry Leloutre, Paola Pucci, Colas Bazaud et Karen Bowie. Flux, no 4., 2016, p. 102.

[9FRENAY, Patrick. Pour un projet de développement territorial associé au RER bruxellois. Essai de mise en évidence des facteurs déterminants fondamentaux. Brussels Studies. La revue scientifique électronique pour les recherches sur Bruxelles, 2009, p. 14.

[10LEBRUN, Kevin et DOBRUSZKES, Frédéric. « Des nouvelles gares RER pour Bruxelles ? Enjeux, méthodes et contraintes ». Brussels Studies. La revue scientifique électronique pour les recherches sur Bruxelles, 2012, p. 16.

[11MACQUET, Hélène, “Nouvelle ligne de métro : flou total autour de la station Verboekhoven”, RTBF, 14/09/2016, https://www.rtbf.be/info/regions/bruxelles/detail_nouvelle-ligne-de-metro-flou-total-autour-de-la-station-verboekhoven?id=9404124

Études et analyses 2018

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Dernier ajout : 26 juin.