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Planification urbaine & rapports de force socio-politiques

Publié le mercredi 25 septembre, par Christian Vandermotten

Les évolutions de la planification urbaine peuvent être éclairées par l’évolution des rapports socio-économiques et politiques. Cela permet de démonter les justifications technocratiques, d’approfondir une lecture critique des choix urbanistiques et de mieux décrypter les discours et les représentations graphiques qui les emballent. Tentons l’exercice dans le cas de Bruxelles, en remontant brièvement jusqu’au XIXe siècle, pour terminer sur le dernier né des plans indicatifs, le PRDD [1].

L’hygiénisme social : l’heure des grands projets spéculatifs

Après l’Indépendance du pays, la force de la bourgeoisie libérale, opposée à toute atteinte au droit de propriété, et la faiblesse relative du jeune État belge limitent les opérations urbanistiques menées par ce dernier. Néanmoins, la grande bourgeoisie d’affaires bruxelloise, à la fois avide d’opérations immobilières juteuses et de visibilité internationale, prend en charge quelques opérations localisées (telle la construction du quartier Léopold) ou les fait prendre en charge par la Ville [2] (comme ce fut le cas du voûtement de la Senne et la création des boulevards centraux). Cette bourgeoisie libérale et urbaine peut compter sur l’appui royal, qui pousse lui-même à l’affirmation du prestige de l’État au prix de destructions de quartiers urbains, comme en témoigne la construction du Palais de Justice, Moloch écrasant symboliquement les quartiers populaires situés à ses pieds. Le discours qui encadre ces opérations, outre le recours au thème de la modernité, du cosmopolitisme et de la grandeur de la Belgique, fait appel à l’hygiène : l’épidémie de choléra de 1866 donnera un utile coup de pouce à l’accord des instances communales au projet de voûtement de la Senne, porté par le bourgmestre Anspach.

La réaction de la petite bourgeoisie urbaine : le passé mythifié

Ces modernisations de la Ville vont bientôt se heurter à une modification des rapports de force à l’intérieur même du monde libéral qui gère la ville de Bruxelles. D’une part, les opérations immobilières qui devaient résulter du relotissement et de la reconstruction des abords des boulevards centraux ont été moins fructueuses que prévu. En effet, la bourgeoisie bruxelloise, à la différence de la parisienne, préfère dès cette époque une résidence dans les faubourgs plutôt qu’au centre-ville. D’autre part, les destructions entraînées par ces opérations immobilières se heurtent aux intérêts d’une petite bourgeoisie urbaine qui accède progressivement à l’arène politique, du fait de l’élargissement du corps électoral. Ceci se concrétisera par l’accession au maïorat de Charles Buls, orfèvre, esthète, admirateur romantique du Moyen Âge, défenseur de l’artisanat face au développement industriel. C’est l’époque de la redécouverte du pittoresque gothique, on restaure l’hôtel de ville et certaines églises, on reconstruit la maison du Roi ; en même temps, la Renaissance se voit sublimée : elle renvoie aux luttes contre l’Église et le pouvoir royal aux velléités absolutistes de la seconde moitié du XVIe siècle. L’opposition sera frontale entre les vues de Buls et celles de Léopold II, qui voulait valoriser la grandeur de l’État à travers les réalisation urbanistiques ; in fine les projets royaux seront reportés sur les grands tracés d’avenues majestueuses dans les faubourgs, où il a les mains libres. Notamment à travers l’action de l’inspecteur-voyer Victor Besme et de ses hommes de paille qui gèrent les opérations immobilières : avenue de Tervuren, boulevard du Souverain, avenue de Meise, etc. Si le quartier populaire de Saint-Roch fut bien détruit pour permettre la réalisation de la Jonction Nord-Midi et du Mont des Arts, les travaux de réalisation de la liaison ferroviaire traînèrent, pas seulement du fait de la guerre 1914-18, mais aussi d’une opposition qui se développa au sein de la Ville de Bruxelles et même jusqu’au Parlement.

Les prémices du fonctionnalisme : Jonction et New Deal

Les travaux de la Jonction Nord-Midi reprennent vigueur au milieu des années 1930. Deux éléments vont favoriser cette reprise. D’une part, avec les annexions de territoires de 1921 [3] et l’exode de la bourgeoisie vers les faubourgs, le centre de gravité de l’électorat communal s’est déplacé hors du Pentagone, résorbant l’opposition de la Ville. D’autre part, les réactions à la crise du début des années 1930 ont entraîné l’essor des idées keynésiennes, accueillies à la fois par de larges segments de la bourgeoisie et par le monde socialiste réformiste [4]. À la manière du New Deal de Roosevelt aux États-Unis, ces idées valorisent les grands projets comme outils de relance économique. Le monde socialiste et les architectes qui en sont proches en profitent pour associer à ces grands travaux la lutte contre les taudis, problème social alors majeur dans les villes. Le logement moderne doit contribuer à l’épanouissement de la famille, voire à l’émergence de l’homme nouveau [5].

Illustration : Philippe Meersseman

Unanimisme keynésien et généralisation de la pensée fonctionnaliste

Après la deuxième guerre mondiale, toutes les forces politiques, des sociaux-chrétiens aux socialistes en passant par les libéraux, convergent autour d’une pensée réformiste unique : il faut reconstruire rationnellement et offrir à chacun un logement décent, gage de stabilité sociale. Dans la pensée fonctionnaliste, c’est la périphérie qui endossera ce rôle et celle-ci devra devenir accessible grâce à la voiture individuelle circulant librement sur un réseau d’autoroutes.

À la fin des années cinquante et au début des années soixante, chacun s’accorde sur ce modèle de société apaisée et heureuse, que même la petite extrême-gauche ne désavoue pas. L’Expo ’58 sera là pour témoigner de sa réussite et de ses ambitions. Les nuances tiennent plutôt au nombre de blocs de logements sociaux à inclure dans les projets. Cette vision fonctionnaliste globalisante (et consommatrice d’espace) impose une planification organisant l’affectation des sols sur l’ensemble du territoire, négligeant la dimension verticale et les aspects esthétiques. Cette planification sera concrétisée par la loi organique de 1962, qui généralise les plans de secteur à l’ensemble du territoire du pays. La Belgique est couverte de taches de couleur, désignant les affectations, et laissant la part belle au logement ainsi qu’aux zones d’activités industrielles dans les périphéries, créant de ce fait des zones monofonctionelles.

La lutte pour la réalisation du plan de secteur à Bruxelles

La réalisation du plan de secteur prévu par la loi de 1962 est cependant freinée à Bruxelles. En effet, les intérêts des promoteurs immobiliers y sont puissants, ces derniers poussent au développement toujours croissant et non contrôlé du bureau, à la hausse des gabarits des immeubles, ceci aux dépens des zones de logement. Dans le même temps, au nom de la modernité automobile, les projets de la technocratie d’État, mais aussi des pouvoirs locaux, prônent le développement des voies urbaines rapides. Il s’ensuit un urbanisme du bulldozer et des développements anarchiques, ce que l’on a appelé depuis la bruxellisation. Ces dynamiques impactent le paysage bruxellois, mais également la relégation de la fonction « habitante » hors de la ville, et accentueront le départ vers la périphérie des classes moyennes et aisées.
Face à ces processus, des alliances, au sens gramscien, se nouent. Issues de la société civile, tout en étant en interaction avec le monde politique, elles s’opposent aux dynamiques à l’œuvre. Du côté de la société civile, deux types de réactions se développent et s’organisent à partir de la fin des années soixante. La première s’organise dans les milieux populaires, encore bien ancrés alors dans la tradition bruxelloise et en lien avec certains segments du monde syndical et associatif local, souvent chrétien. En témoigne la constitution du Comité Général d’Action des Marolles, sous la houlette de l’abbé Van der Biest, qui reçoit l’appui d’« intellectuels organiques », qui seront à l’origine de la création de l’ARAU [6] dans un esprit d’opposition à l’urbanisme et à l’architecture fonctionnalistes, parfois sur la base d’un passé mythifié, d’une convivialité médiévale rêvée, organisée au niveau du quartier. La seconde se développe dans des milieux aisés, capables de développer des réseaux relationnels efficaces, essentiellement dans les beaux quartiers menacés par les pénétrantes ou les rocades routières, comme à Uccle, avec l’appui d’autres « intellectuels organiques », plutôt proches des naturalistes. Ces comités issus de la société civile vont trouver des appuis dans le monde politique, du fait d’une fenêtre d’opportunité particulière : dans une période que l’on pourrait qualifier de « pré-écologiste », le Parti communiste connaît alors un chant du cygne à Bruxelles, sur une base eurocommuniste. Il se démarque de ses positions fonctionnalistes traditionnelles sur le plan urbanistique et il noue des contacts avec la gauche chrétienne ainsi qu’avec certains membres du Front Démocratique des Francophones (FDF), dont Défi est aujourd’hui l’héritier. Le FDF est alors le parti politique au pouvoir à l’Agglomération de Bruxelles, ancêtre de la Région de Bruxelles-Capitale, mais pas au niveau national ni dans la plupart des communes. Or, c’est bien le niveau politique national qui contrôle encore l’urbanisme à l’époque. Les luttes urbaines seront pour lui un relais, une manière de renforcer sa présence et sa légitimité. Il fera réaliser un plan d’aménagement des dix-neuf communes de l’Agglomération, en s’appuyant sur les comités de quartier et en prenant à contre-pied les options fonctionnalistes et le tout à l’automobile.

1979 : un plan de secteur conservatoire

Fin des années 1970, c’est cette même coalition composée des « comités de quartier » et du FDF, au pouvoir à l’Agglomération, qui contraindra les partis nationaux à accélérer la sortie du Plan de Secteur de Bruxelles. Une coalition notamment renforcée par l’échec du « plan Manhattan », qui a produit sur le quartier Nord ce que certains ont qualifié de « plus grande friche au monde dans un centre-ville » et auquel les comités de quartier s’étaient opposés. Alors même que les sociaux-chrétiens de Paul Vandenboeynants avaient longtemps appuyé le promoteur Charly De Pauw, responsable s’il en est, de ce projet.

On prépare alors dans l’urgence un document essentiellement conservatoire : des taches de couleur homogènes entérinent partout les situations existantes pour lutter contre la prolifération des bureaux. Pour la première fois, la mixité urbaine, c’est-à-dire le mélange des différentes fonctions, est prise en compte dans la légende d’un plan de secteur. Pour parer au plus pressé, on laisse en suspens le sort des zones conflictuelles, qui devront être traitées ultérieurement par un aménagement différé par voie de plan particulier d’aménagement, avec des procédures de concertation originales, qui permettront aux rapports de force locaux de s’exprimer. Cependant, ce plan de secteur demeure fondamentalement fonctionnaliste, ne tenant compte finalement que des affectations. Car, bien que la notion de « zone d’intérêt esthétique ou paysager » y soit introduite, celle-ci n’a que peu de consistance juridique.

C’est sous le régime de ce plan conservatoire que Bruxelles va continuer de subir une forte érosion de sa population et va voir se poursuivre sa désindustrialisation.

1995 : le premier Plan Régional de Développement (PRD)…

Au début des années 1990, la Région, mise en place en 1989, doit affirmer sa légitimité et reste confrontée à une forte baisse de sa population, due à la poursuite du départ de ses classes moyennes et donc à un affaiblissement de sa base fiscale. Dans ces conditions, elle va s’appuyer, pour réaliser son premier Plan Régional de Développement, sur les forces qui avaient fondé le consensus du plan de secteur. Les choix stratégiques de ce PRD restent le maintien de la population en ville, le redéploiement social et économique des quartiers populaires, la lutte contre l’extension anarchique des bureaux et la défense de l’industrie urbaine. Sur ces objectifs, viennent se greffer des considérations liées au développement des transports en commun ainsi qu’à la qualité de l’environnement urbain. Mais obtenir un tel consensus (un avis unanime de la Commission Régionale de développement, la CRD) implique des objectifs vagues, non chiffrés ni hiérarchisés. En outre, la base sociale sur laquelle pouvaient s’appuyer les représentants plus ou moins autoproclamés des quartiers populaires s’est peu à peu restreinte et modifiée : la population immigrée a progressivement remplacé les milieux populaires historiquement liés à la ville et à son monde syndical et ouvrier ; ces nouvelles classes populaires n’ont plus les relais que leurs prédécesseurs avaient dans le monde politique et syndical, voire entrent ponctuellement en conflit sur le terrain local – subjectivement plutôt qu’objectivement - avec ce qui subsiste des milieux populaires traditionnels. Ils sont peu présents dans les comités de quartier et aucune solidarité de circonstance ne peut se développer entre eux et les revendications plus ou moins NIMBY des comités des quartiers aisés. Certainement pas sur le terrain de luttes pour un développement du logement social… dont la production va bientôt décliner, les autorités politiques étant avant tout obnubilées par les moyens de maintenir les classes moyennes en ville.

…et 2001 : le second plan de secteur, dénommé Plan Régional d’Affectation des Sols (PRAS)

Bien qu’affiné par rapport au plan de secteur de 1979, le nouveau plan d’affectation des sols de 2001, en même temps qu’il inscrit au sol des options du premier PRD, conserve les visions fondamentales de son prédécesseur : protection prioritaire de l’habitat, en particulier dans les quartiers périphériques, pourtant de fait les moins menacés ; blocage des espaces affectés aux bureaux ; développement de la mixité fonctionnelle [7] dans les quartiers populaires ; protection des espaces verts et confirmation de l’abandon des grands travaux routiers.

Illustration : Philippe Meersseman

Récente mutation des rapports de force : du PDI au PRDD, en passant par le PRAS

Par la suite, la combinaison de plusieurs phénomènes va profondément modifier les perspectives de la Région, en même temps que les bases sociales sur lesquelles celle-ci s’appuyait. En effet, à partir du milieu des années 1990, Bruxelles va connaître une reprise de sa croissance démographique ainsi qu’une importante internationalisation. Parallèlement, des phénomènes de gentrification [8] se développent. Ceux-ci se voient encouragés par les pouvoirs publics, notamment pour tenter de contrer la tendance persistante des classes moyennes à quitter la RBC, ce qui affaiblit de facto sa base fiscale. Mais peut-être également, de manière moins avouée, afin de réduire la « charge » des populations pauvres, souvent d’origine immigrée.

On observe alors, au sein de la Région, une recomposition des alliances : la classe moyenne, qui s’était précédemment liée aux classes populaires pour défendre « sa » ville contre les grands travaux publics et l’extension incontrôlée des bureaux, trouve maintenant des opportunités, en particulier immobilières, dans la reprise de la dynamique urbaine. Elle reconstruit dès lors une alliance avec les promoteurs, qui, pour leur part, se détournent du bureau pour réinvestir dans le logement, essentiellement le logement coûteux. Les fers de lance de cette recomposition des alliances sont des jeunes, bien éduqués, technocrates, gentrifieurs, porteurs d’un discours « cosmopolite », en faveur de la protection de l’environnement et pour une nouvelle mobilité. Ils apprécient une rénovation urbaine qui améliore les aménités de la ville, la rend plus ludique. Ils trouvent un appui, bien que celui-ci ne s’exprime pas fortement dans le champ électoral, auprès de la population croissante « d’expats ».

Les classes populaires ont pour leur part perdu leur capacité de s’inscrire dans des coalitions fortes : elles sont maintenant d’origine immigrée, n’ont plus d’attache historique à « leur » ville, sont moins intégrées dans les structures d’encadrement du monde du travail, elles-mêmes affaiblies. Elles peuvent même entrer en conflit, sur des bases subjectives, avec ce qui subsiste de la classe ouvrière « belge » traditionnelle, vieillie. Il n’est dès lors pas étonnant que la tendance de régression des constructions de logements sociaux déjà à l’œuvre se poursuive, au profit du développement de politiques de constructions de « logement moyen », notamment acquisitif. Par ailleurs, il ne faut pas négliger que ces populations immigrées ne représentent pas un groupe homogène : une « élite » de commerçants et de propriétaires commence à s’en dégager. Ces derniers peuvent aussi voir d’un bon œil une rénovation de leurs quartiers, susceptible de les gentrifier et d’augmenter la valeur de leur immobilier ou de leur activité.

En termes de planification, ces évolutions vont entraîner un affaiblissement de l’intégration entre une planification urbanistique fondée sur le contrôle de l’affectation des sols et des mesures de revitalisation des quartiers dans lesquelles la dimension socio-économique était présente. Dans les « contrats de quartier », censés améliorer la situation dans le « croissant pauvre », la dimension urbanistique (et bien évidemment « durable » !) se renforce aux dépens de la dimension sociale. Dans les politiques d’aménagement, la dimension immobilière prend une place prépondérante, notamment sous le vocable « d’effets leviers ». La planification évolue au profit d’un urbanisme de projets et d’image. Le Plan de Développement International (PDI) de 2007 confirme cette évolution : l’espace urbain y est une grande tache blanche, sur laquelle s’isolent une douzaine d’espaces dévolus à de grands projets, sans aucune réflexion sur l’intégration de ceux-ci dans le tissu urbain. On fait appel à des stararchitectes supposés présenter des grands gestes architecturaux ou urbanistiques : la réorganisation de l’espace de la rue de la Loi par Christian de Porzamprac ; le plan canal de Chemetoff, qui transforme cette zone en axe de redéveloppement structurant majeur de la ville. Ces projets ne sont plus basés sur l’amélioration de la situation socio-économique des populations locales (exit le « croissant pauvre »), mais bien sur l’injection dans la zone d’un chapelet de pôles attractifs, luxueux ou culturels (Tour et Taxis, Kanal, la rénovation de la brasserie Belle-Vue, etc.) et de populations aisées (la tour Up-site, « d’un avant-gardisme subtil », les projets sur Biestebroeck, etc.), qui positionnent Bruxelles dans le cadre d’une concurrence inter-urbaine internationale. La notion de mixité change de signification : il ne s’agit plus de maintenir un mélange d’activités dites « productives » et d’habitat dans le tissu urbain populaire, mais bien d’injecter des populations plus aisées dans les quartiers pauvres, au prétexte que cela réduirait la fracture sociale.

Dans le document de synthèse du PRDD (adopté en juillet 2018), on ne trouve aucun chapitre sur le « social ». En revanche, la brochure est abondamment illustrée de belles photos montrant des projets immobiliers recherchés, densifiant « harmonieusement » la ville. Elles montrent la joie de vivre en ville, dans un environnement de qualité, rendant les quartiers populaires aux loisirs et à la détente de jeunes et de vieux heureux. Elles valorisent ailleurs les espaces verts, dans une ville à la mobilité « apaisée ». Pour le reste, la ville se doit d’être économiquement attractive et d’assumer son statut métropolitain. La Région a fait l’économie de devoir rédiger une brochure spécifique pour assurer sa promotion dans la compétition entre les « villes mondiales » de l’économie globalisée.

D’une alliance à une autre, d’un projet de ville à un autre

Les politiques urbanistiques sont toujours puissamment inscrites dans les rapports de force présents, eux-mêmes fruit d’alliances parfois contre-nature.

L’heure est désormais à une alliance forte, composée exclusivement des détenteurs de capitaux économiques et culturels, et les voix dissonantes peinent à se faire entendre.

Pour IEB, fédération des comités de quartiers francophones, associations actives depuis plus de 40 ans, la déstructuration lente mais systématique des mécanismes de participation représente sans doute un défi. Quelle coalition sera aujourd’hui encore capable de promouvoir encore un réel droit à la ville ?

Notes

[1Plan régional de développement durable.

[2Par la Ville, mais non par l’État, à la différence des opérations menées par Haussman à Paris sous le second Empire.

[3Laeken, Neder-Over-Heembeek et Haeren.

[4C’est l’époque du plan du Travail de Man, (Henri De Man, dirigeant du POB).

[5L’auteur fait ici allusion à l’homme nouveau qui devait émerger de la construction stalinienne du socialisme en URSS.

[6Et plus tard d’IEB.

[7Le terme mixité étant alors encore entendu comme une mixité des fonctions économiques, et précisément pour les quartiers centraux, il s’agit alors d’y préserver, ou de tenter d’y préserver la fonction industrielle.

[8Par gentrification, nous entendons ici faire référence aux processus de réinvestissements de capitaux dans des quartiers centraux populaires, et les conséquences qu’ils charrient : augmentation des valeurs foncières, augmentation des loyers, arrivée de population au profil socio-économique et socio-culturel plus élevé que les populations jusqu’alors majoritaires dans ces espaces. On pense notamment au quartier Dansaert, ainsi qu’au bas de Saint-Gilles, aux pourtours de la place Flagey, etc.

Études et analyses 2019

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Dernier ajout : 14 octobre.