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Les recours administratifs et judiciaires d’IEB durant la période 2008 – avril 2013

Publié le mercredi 8 mai 2013, par Hélène Quoidbach, I E B

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En totale conformité avec ses objectifs statutaires et quand la situation l’exige, IEB est amenée parfois à porter des dossiers jusque devant les autorités administratives ainsi que devant les juridictions administratives et judiciaires.

Ces recours peuvent, par exemple, porter sur :
(i) la nécessité de soumettre une abrogation de plan particulier d’affectation du sol (PPAS) à une évaluation des incidences sur l’environnement ;
(ii) un permis d’urbanisme dérogeant de manière très importante aux règles de bon aménagement des lieux définies dans le Règlement Régional d’Urbanisme (RRU) ;
(iii) un permis d’urbanisme délivré pour un complexe hôtelier sans que ne soient compensés les logements perdus dans la zone de mixité, comme l’exige pourtant le Plan Régional d’Affectation du sol (PRAS).

IEB introduit aussi des recours en matière d’accès à l’information quand ce droit, pourtant inscrit dans les textes internationaux et européens ainsi que dans la Constitution belge, lui est refusé sous des prétextes inexacts ou inadmissibles.

IEB et ses 90 associations et comités de quartier actifs sur des questions urbaines, écologiques et sociales souhaitent contribuer à ce que Bruxelles soit une ville durable et solidaire. Ce qui suppose a minima que les projets urbanistiques développés sur ce territoire respecte les réglementations environnementales et urbanistiques. Dès lors qu’IEB introduit un recours juridictionnel ou un recours dans la matière de l’accès à l’information, elle ne fait que demander le respect des règles établies par les pouvoirs publics eux-mêmes. Jusqu’à présent, les recours d’IEB ont largement été jugés fondés, démontrant l’usage légitime et raisonné de ce droit par l’association (Voir : Critique et rétorsion, le faux procès en légitimité... Lettre ouverte du conseil d’administration d’IEB, Bruxelles en mouvements, n°263, mars-avril 2013, Inter-Environnement Bruxelles).

Les dossiers ayant fait l’objet de recours durant la période 2008- avril 2013 sont inventoriés ci-après. 

1. Réforme du Code Bruxellois de l’Aménagement du Territoire (COBAT)

IEB, l’ARAU et Pétitions-Patrimoine ont introduit un recours en annulation devant la Cour constitutionnelle contre certains aspects de la réforme du COBAT de 2009 [1]. A cette occasion, la Cour constitutionnelle a interrogé la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) au sujet du champ d’application de la directive 2001/42/CE relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement. La CJUE a rendu un arrêt très progressiste [2].

La directive 2001/42/CE prévoit que certains plans et programmes et leurs modifications, notamment dans le domaine de l’aménagement du territoire ou de l’utilisation des sols, doivent être soumis à évaluation des incidences sur l’environnement dès lors qu’ils sont « exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives ».

Lors de la modification du COBAT intervenue le 14 mai 2009 se posaient les questions suivantes : 
(i) une abrogation de plan particulier d’affectation du sol (PPAS) peut-elle être considérée comme une modification de plan ou programme au sens de la directive, et 
(ii) le terme « exigé » utilisé dans la directive signifie-t-il que seuls les plans et programmes obligatoirement adoptés par les autorités (ce qui n’est en principe pas le cas du PPAS et du plan de gestion patrimoniale) sont soumis à évaluation des incidences ? 

La CJUE a rendu un arrêt visant à donner un effet utile à la directive. Elle a jugé que, dès lors qu’une abrogation de plan ou programme peut avoir des incidences notables sur l’environnement (puisqu’elle peut comporter des modifications de la planification sur le territoire concerné), cette abrogation doit faire l’objet d’une évaluation des incidences. Elle a aussi considéré qu’une interprétation qui conduirait à exclure du champ d’application de la directive tous les plans et programmes, dont l’adoption dans les différents droits nationaux ne serait pas obligatoire, ne saurait être retenue dès lors que le but de la directive est de garantir un niveau élevé de protection de l’environnement. Dès lors, la Cour européenne a considéré que le terme « exigé » employé par la directive concerne tous les plans et programmes « encadrés » par les autorités.

Suite à cet arrêt, la Cour constitutionnelle a annulé les dispositions de l’ordonnance du 14 mai 2009 permettant au gouvernement d’abroger des PPAS sans évaluation préalable des incidences sur l’environnement [3]. Elle a aussi considéré que dans le cas où un plan de gestion patrimoniale peut être considéré comme un plan ou programme au sens de la directive (à voir au cas par cas), son adoption doit être précédée d’une évaluation des incidences.

Par ordonnance du 15 mars 2013 [4], le COBAT a été modifié en vue de se conformer à l’arrêt de la Cour constitutionnelle. L’abrogation d’un PPAS (tous les PPAS, et non pas uniquement ceux abrogés par le Gouvernement) doit désormais faire l’objet d’une évaluation des incidences, sauf s’il n’y a pas d’influences notables sur l’environnement. Dans le cas où ils rentrent dans le champ d’application de la directive « plans et programmes », les plans de gestion patrimoniale (et leurs modifications) devront aussi faire l’objet d’un rapport sur les incidences environnementales.

Un autre point du recours devant la Cour constitutionnelle concernait la nouvelle procédure de classement de biens. Tandis qu’avant la réforme, une demande de classement portée par 150 habitants et ayant obtenu un avis favorable de la Commission Royale des Monuments et des Sites (CRMS) devait obligatoirement faire l’objet d’une enquête approfondie (protégeant de fait le bien pour une période de 2 ans), une enquête plus succincte est désormais prévue. Pour IEB, Pétitions-Patrimoine et l’ARAU, la réforme portait atteinte à l’article 23 de la Constitution qui consacre le droit à la protection d’un environnement sain. L’effet de standstill (« pas de retour en arrière ») attaché à l’article 23 signifie qu’on ne peut diminuer significativement le niveau de protection du droit qu’en raison de motifs impérieux d’intérêt général. Dès lors que le patrimoine fait partie de l’environnement qui doit être protégé, il nous apparaissait qu’une évaluation plus sommaire de la demande de classement, sans motif impérieux d’intérêt général, portait atteinte au principe de standstill. La Cour constitutionnelle a toutefois décidé [5] que la nouvelle procédure mise en place ne portait pas atteinte à l’article 23 de la Constitution, en raison des garanties procédurales qui assortissent la modification du régime. 

2. Le couvent du Gesù à Saint-Josse-ten-Noode

IEB, l’ARAU et un riverain ont introduit en septembre 2009 un recours en annulation devant le Conseil d’État contre le permis d’urbanisme délivré par la Commune de Saint-Josse pour la transformation du couvent Gesù et des bâtiments attenants en un ensemble d’hôtel, spa, brasserie, centre de conférences et parking de 172 places. Les motifs du recours sont les suivants :

  • le non-respect de la prescription 0.12 du PRAS qui interdit, en zone de mixité, la suppression de logements sauf si la même superficie est compensée dans la zone,
  • le caractère incomplet du rapport d’incidences ;
  • le défaut d’impartialité (la Commune de Saint-Josse, en la personne de son bourgmestre J. Demannez, s’était engagée par écrit à accepter rle programme des affectations et les options urbanistiques et architecturales du projet avant même l’instruction de la demande de permis). Certes, le permis devait être délivré par le collège des Bourgmestre et Échevins, mais compte tenu de la qualité du signataire de la note précitée, à savoir le Bourgmestre de la commune, qui avait qualité d’échevin de l’urbanisme et qui présidait également la commission de concertation, l’intervention de J. Demannez a certainement eu un impact déterminant sur la décision du collège.

Le Conseil d’État (arrêt n°205.601 du 22 juin 2010) a annulé le permis sur base de la violation de la prescription 0.12 du PRAS. Il a jugé que le couvent et les bâtiments annexes étaient bien du logement dès lors qu’ils servaient de lieu de vie à la communauté. La suppression des logements devait dès lors être compensée. Dès lors que le Conseil d’État a considéré que le permis était annulable sur cette seule base, il n’a pas examiné les autres motifs d’annulation présentés.

3. Le BILC

En 2008, le Port de Bruxelles a introduit une demande de permis d’urbanisme et d’environnement pour l’agrandissement du centre TIR situé avenue du Port, à côté du site de Tour et Taxis où des logements étaient programmés. Il s’agissait de créer un très grand centre logistique, où les marchandises seraient amenées par camions depuis l’extérieur de Bruxelles pour être distribuées par camionnettes dans la ville. Le projet prévoyait également la création de 380 nouveaux emplacements de parkings. Les permis d’urbanisme et d’environnement ont été délivrés avec un rapport d’incidences sur l’environnement tandis que les habitants et la commission de concertation avaient réclamé la réalisation d’une évaluation approfondie, à savoir la réalisation d’une étude d’incidences. La différence entre rapport d’incidences et étude d’incidences réside dans le fait que le rapport d’incidences peut être rédigé par le promoteur tandis que l’étude d’incidences doit être rédigée par un bureau agréé. Le cahier des charges de l’étude d’incidences est d’avantage un travail sur mesure et son suivi est assuré par un comité d’accompagnement.

IEB, le BRAL, l’ARAU et des habitants se sont insurgés contre ce projet 100% camions où les riverains sont sacrifiés sur l’autel du « tout à la route » (alors qu’en terme d’impacts environnementaux, il est bien préférable de transporter les marchandises par train ou par voie d’eau) . IEB, l’ARAU et deux riverains ont déposé un recours devant le Collège de l’environnement contre le permis d’environnement délivré par l’IBGE. Déboutés, les requérants ont déposé un recours auprès du gouvernement. 

En janvier 2010 le gouvernement a favorablement accueilli le recours, reconnaissant expressément que le projet était incompatible avec l’affectation résidentielle voisine. 

4. Accès à l’information

4.1. Accès à l’information et projet de cahier des charges du PPAS 66 à Uccle

En juin 2010, IEB demandait à la commune d’Uccle de lui communiquer le projet de cahier des charges du rapport sur les incidences environnementales du PPAS numéro 66 en cours d’élaboration à Uccle. Prétendant que le document était inachevé, la commune d’Uccle a refusé de communiquer le document demandé.

Dès lors qu’il s’agissait bien d’un document achevé (puisqu’arrêté par le collège communal d’Uccle) qui devait être communiqué, selon la convention internationale d’Aarhus [6] signée par la Belgique, selon la directive européenne 2003/4/CE concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et selon le droit belge, IEB a introduit un recours en annulation contre la décision devant la Commission régionale d’accès aux documents administratifs (CADA). 

En effet, la CADA est compétente pour réexaminer des refus d’accès à l’information environnementale. Cette commission s’est déclarée incompétente pour statuer sur le recours, considérant que le projet de cahier des charges du rapport sur les incidences environnementales d’un PPAS se rattachait à la matière de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire, et non à la matière de l’environnement. De cette décision, on comprend qu’un document qui est établi à l’occasion d’un processus urbanistique ou d’aménagement du territoire (lors de l’établissement d’une demande de permis d’urbanisme ou d’un plan d’aménagement du territoire par exemple), perd sa qualité « environnementale ». IEB a introduit un recours contre cette décision devant le Conseil d’État. Dans son arrêt du 19 avril 2013 [7], le Conseil d’État a annulé la décision de la CADA, considérant que ce refus n’avait pas lieu d’être. 

L’intérêt de cette affaire dépasse bien entendu le cas jugé. Il est effectivement intéressant de pouvoir faire réexaminer un refus d’accès à l’information environnementale par la CADA. Le recours est gratuit et la décision est rapide (prise dans le mois). De plus, et alors que le Conseil d’État ne peut qu’annuler la décision de refus, la CADA substitue sa décision à celle de l’autorité administrative qui a refusé l’accès.

4.2. Accès à l’information et Plan Régional d’affectation du Sol (PRAS)

IEB a demandé à l’Administration de l’Aménagement du Territoire et du Logement (AATL) de recevoir une copie de l’étude préparatoire référencée dans le rapport sur les incidences environnementales accompagnant le projet de modification du PRAS [8] alors à l’enquête publique. Avec la motivation que le document n’était pas encore publié et n’était donc pas disponible, l’AATL a refusé de communiquer le document. 

A la demande d’IEB, la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) a donné un avis sur ce refus. Dans son avis du 11 juillet 2012, la CADA a considéré que l’argument de la région n’était pas recevable dès lors qu’il apparaissait clairement que l’étude demandée était achevée et en possession de la Région. La CADA a considéré que l’étude devait être donnée en consultation à IEB [9]. Faisant suite à cet avis, IEB a adressé une demande de reconsidération à l’AATL, qui n’a donné aucune suite à cette demande… N’ayant toujours pas accès au document, IEB a été contrainte d’introduire un recours en annulation devant le Conseil d’État afin d’obtenir le document. Ce recours n’a pas encore été jugé. 

Toujours concernant l’accès au même document, IEB a également introduit un recours (et non plus une demande d’avis) auprès de la CADA, statuant cette fois comme autorité de recours dans le cadre de sa compétence en matière d’accès à l’information relative à l’environnement. Pour la même raison que dans le dossier relatif au cahier des charges du PPAS 66 à Uccle (voir le point précédent), la CADA a rejeté le recours d’IEB... IEB a introduit un recours en annulation de cette décision devant le Conseil d’État. On a vu que, dans le dossier du « PPAS 66 », le Conseil d’État a refusé l’interprétation restrictive de la CADA.

5. Villo !

IEB a critiqué le projet de vélos partagés « Villo ! » mis en place par la Région de Bruxelles Capitale. La Région, ne voulant pas dépenser d’argent pour le service public mis en place, a choisi de signer un contrat où JC DECAUX gère le service public et se fait payer via l’exploitation de surfaces de publicité sur l’espace public. 

IEB s’est plusieurs fois exprimé sur les problèmes que pose ce partenariat public-privé ou bien d’autres PPP (voir notamment : Bruxelles en mouvements du 10 mai 2010, Villo : une convention en roue libre et Aquiris : le PPP, un modèle qui explose en plein vol…, IEB 20 janvier 2010).

Dans le cadre de ce dossier, la Région a délivré des permis pour des dispositifs publicitaires au profit de JC DECAUX :
(i) dans des zones d’espace public interdites à la publicité par le Règlement Régional d’Urbanisme et, 
(ii) en violation des règles de bon aménagement des lieux prévues par le Règlement Communal d’Urbanisme de la Ville de Bruxelles (sont autorisés des 8m² là où le règlement n’autorise que des 2m²). 

IEB a introduit un recours en annulation du permis d’urbanisme autorisant les stations Villo et les dispositifs publicitaires y associés sur le territoire de la Ville de Bruxelles. Le dossier est actuellement en cours d’instruction devant le Conseil d’État. 
 

6. Réaménagement complet de l’avenue du Port et de la rue Claessens

Depuis sa mise à l’enquête publique, IEB (avec bien d’autres : le Comité de Quartier Marie-Christine/Reine/Stéphanie, l’ARAU, le Bral, BruxellesFabriques,...) s’est opposé au projet de réaménagement de l’avenue du Port et de la rue Claessens tel que prévu par la demande de permis d’urbanisme du 3 mars 2008. Le permis a finalement été délivré par la Région le 9 octobre 2008. Il autorisait l’abattage des 300 platanes (pour la plupart en bonne santé) et l’enlèvement des 1 500 000 pavés de l’avenue pour prévoir un nouvel aménagement faisant la part belle à la voiture et à la vitesse. Le permis visait à accueillir confortablement les (très) nombreux camions et camionnettes qui allaient irriguer le BILC (l’extension au centre logistique de l’avenue du port - voir plus haut au point 3), une grosse couche de béton étant plus confortable et plus roulante qu’une avenue pavée.

L’avenue du Port est la dernière avenue pavée bordée de platanes à Bruxelles. Bien sûr l’avenue était en mauvais état, mais à cause d’une absence d’entretien pendant plusieurs décennies. De même pour les platanes : plutôt que de tous les abattre, on pouvait remplacer les quelques arbres malades.
 
Malgré le fait que le centre logistique BILC « justifiant » le projet ait été définitivement abandonné (voir le point 3. Le BILC), la Région a décidé de mettre tout de même en œuvre le réaménagement contesté par les nombreux habitants (une pétition contre le réaménagement de l’avenue du port a réuni plus de 11 000 signatures...). En septembre 2011, IEB et l’ARAU, suivis en cela par le Procureur du Roi, introduisaient une action en cessation devant le Président du Tribunal de Première Instance de Bruxelles en vue de faire ordonner la cessation de travaux sur le point de commencer. Le Président du Tribunal de Première Instance a donné raison aux associations et au Procureur du Roi, jugeant que les travaux n’étaient pas suffisamment couverts par un permis d’urbanisme et que le projet aurait dû faire l’objet d’un rapport d’incidences. Il a aussi jugé que le permis d’urbanisme n’était pas correctement motivé, la Région n’ayant pas répondu aux objections relatives à la conservation du patrimoine et à l’impact négatif du projet sur l’environnement. Le président du Tribunal de Première Instance a ordonné la cessation des travaux sous peine d’une astreinte.

Si le réaménagement de l’époque a été abandonné, les platanes de l’avenue du Port sont aujourd’hui (avril 2013) plus que jamais en danger. Fin 2012, des travaux de creusement visant à établir une piste cyclable et un passage piéton ont très fortement endommagé (en les sectionnant) les racines des arbres du côté « Tour et Taxis » de l’avenue du Port. Les travaux prévus de l’autre côté de l’avenue n’ont pas encore été réalisés mais il est à craindre qu’ils endommageront encore d’avantage les platanes, qui ont ici des racines qui affleurent encore d’avantage au sol. Très récemment, après avoir demandé un permis d’abattage des platanes dont les racines empêchaient la construction de la piste cyclable prévue « côté canal », la Région a annoncé son intention de modifier la technique de construction , pour préserver les racines des arbres. Pour en savoir plus : www.avenueduport.be. Les travaux sont réalisés sans permis d’urbanisme dès lors que la Région considère qu’ils peuvent en être dispensés en vertu de l’arrêté du 13 novembre 2008. [10]

7. Projet Belview sur l’îlot Van Maerlant rue Belliard

Le 27 octobre 2011, un permis d’urbanisme était délivré par la Ville de Bruxelles autorisant la construction d’un ensemble d’immeubles comprenant 272 logements, des équipements et des surfaces commerciales ainsi que 196 emplacements de parking.

Le permis autorise une tour de 24 étages là où les gabarits avoisinants vont du rez+1 jusqu’au rez+11 maximum, tandis que le Règlement Régional d’Urbanisme (RRU) prévoit que la hauteur des constructions isolées ne peut pas dépasser la moyenne des constructions situées sur les terrains qui entourent le terrain considéré. Le permis déroge donc de manière démesurée aux règles de bon aménagement des lieux prévues par le RRU (article 8 du titre I – hauteur des constructions), sans que les incidences de cette tour en matière de vents (effets « venturi » reconnus par ailleurs dans l’étude d’impact du RRUZ produite par l’ADT) et d’ombres projetées ne soient correctement analysées et sans qu’une motivation adéquate n’accompagne le permis d’urbanisme. Un recours en annulation a été introduit devant le Conseil d’État par IEB ainsi que par le Groupe d’animation du quartier européen de la Ville de Bruxelles (GAQ). Ce dossier est en cours d’instruction. 

8. Just Under the Sky – le méga centre commercial du quai des Usines

Des permis d’urbanisme et d’environnement ont été délivrés à la SA Equilis en 2012. Le permis d’urbanisme l’autorise à construire un complexe de 61 000m² comprenant principalement un centre commercial « à la dernière mode », s’accompagnant de 1 653 places de parking.

Dès le départ, IEB a critiqué le projet d’implanter un centre commercial en zone d’industrie urbaine, générant la destruction d’un patrimoine d’exception (les entrepôts des poêleries Godin) alors que deux autres projets de centres commerciaux (l’un de 50 000 m² et l’autre de 70 000 m²) sont prévus à proximité. De par sa localisation, le projet est voué à être fréquenté par des automobilistes. Avec plus de 100 000 visiteurs attendus chaque semaine en voiture, le projet conforte la situation de non conformité de la Région aux directives européennes liées à la qualité de l’air et à ses propres exigences en matière de réduction de la pression automobile. Des recours contre le permis d’urbanisme et contre le permis d’environnement ont été introduits par IEB, l’ARAU, Unizo, le Bral, BBL et un riverain. 

De l’avis des requérants, les permis ont été délivré en violation des affectations autorisées en zone d’industrie urbaine (ZIU) prévue au Plan Régional d’affectation du sol (PRAS) dès lors que les commerces autorisés ne sont pas des grands commerces spécialisés admis en ZIU et que les commerces qualifiés comme le complément usuel et accessoire de la zone ne répondent pas non plus aux exigences du PRAS. D’autre part, l’aspect mobilité du projet pose problème au regard de l’important charroi de véhicules qu’il va induire tandis que le Plan de mobilité Iris II prévoit de réduire la pression automobile de 20% à l’horizon 2018 par rapport à 2001. Au moment de la délivrance du permis, de trop nombreuses inconnues subsistaient quant à la capacité du projet d’atteindre un transfert modal vers les transports en commun (report du RER, absence d’engagement de la STIB sur l’amélioration de la desserte,...), tandis que le permis d’environnement impose une part modale de maximum 50% pour la voiture . Et si cette part modale n’est pas atteinte, que décideront les pouvoirs publics des 61 000 m² du tout nouveau centre commercial impossible à reconvertir ? D’autres problèmes ont également été soulevés dans les recours (études complémentaires à l’étude d’incidences non soumises à mesures particulières de publicité, étude d’incidences dépassée au moment de la délivrance des autorisations, dérogations au Règlement Régional d’Urbanisme insuffisamment motivée,...). Les recours introduits contre le permis d’environnement et d’urbanisme sont en cours d’instruction.

Conclusion

Dans sa longue histoire, IEB a contribué à donner forme au corpus réglementaire de la Région, en particulier lorsqu’il s’agit de permettre au citoyen de pouvoir s’en saisir et d’avoir la possibilité de participer à l’élaboration du paysage urbain qu’il habite. En recherchant l’esprit derrière la lettre, IEB apporte sa pierre à l’édifice du droit européen de l’environnement. 

Notes

[1Ordonnance du 14 mai 2009 modifiant l’ordonance du 13 mai 2004 portant ratification du COBAT.

[2CJUE, arrêt du 22 mars 2012, Inter-Environnement Bruxelles ASBL, Pétitions Patrimoine ASBL, Atelier de Recherche et d’Action Urbaine ASBL contre Région de Bruxelles Capitale, C-567/10.

[3Voir l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 19 juillet 2012, arrêt numéro 95/2012.

[4Publiée au Moniteur Belge le 22 mars 2013.

[5Dans son arrêt du 25 novembre 2010.

[6Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée le 25 juin 1998 par 39 États.

[7Arrêt n°223.224 du 19 avril 2013.

[8Arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles Capitale adoptant le projet de modification partielle du PRAS du 3 mai 2001.

[9Si cette étude est couverte par le droit d’auteur et que le titulaire de ce droit l’autorise, elle doit également être transmise en copie.

[10Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale déterminant les actes et travaux dispensés de permis d’urbanisme, de l’avis du fonctionnaire délégué, de la commune, de la commission royale des Monuments et des Sites, de la commission de concertation ainsi que des mesures particulières de publicité ou de l’intervention d’un architecte.


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