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Analyse critique de l’avant-projet d’Ordonnance réformant le Code Bruxellois de l’Aménagement du Territoire

Inter-Environnement Bruxelles – Décembre 2016

Publié le lundi 26 décembre 2016, par IEB

Table des matières

1. Introduction

1.1 Une frénésie de réformes

1.2 COBAT, quésaco ?

2. Analyse

2.1 Participation citoyenne, transparence

2.1.1 Sur la modification de la composition de la Commission régionale de Développement

2.1.2 Sur la durée des enquêtes publiques relatives aux plans, règlements d’urbanisme et permis

2.1.3 Sur la procédure d’élaboration des PRD, PRAS et PCD et PPAS

2.1.4 Sur la sanction des délais impartis aux instances consultatives

2.2 Patrimoine

2.2.1 Sur la suppression de l’avis conforme de la Commission Royale des Monuments et des Sites

2.2.2 Sur la procédure de classement du patrimoine immobilier

2.3 Plans et règlements

2.3.1 Sur le Plan d’Aménagement Directeur

2.3.2 Sur les Plans Particuliers d’Affectation du Sol et leur contenu obligatoire

2.3.3 Sur les règlements régionaux d’urbanisme et les règlements communaux d’urbanisme

2.3.4 Sur le permis d’urbanisme

2.4 Évaluation des incidences environnementales

2.4.1 Sur la violation de la directive européenne

2.4.2 Sur les Études d’incidences environnementales

2.4.3 Sur le Rapport d’incidences environnementales

2.4.4 Sur la désignation des auteurs des études et rapports d’incidences environnementales

3. Conclusion

3.1 Les espoirs d’IEB

Annexes

Liste des acronymes

Principaux plans et réglementations applicables en Région de Bruxelles-Capitale

1. Introduction

1.1 Une frénésie de réformes

La réforme du Code Bruxellois de l’Aménagement du Territoire (COBAT) s’inscrit dans un chambardement général du cadre urbanistique bruxellois et n’est qu’un élément d’une frénésie de réformes touchant tout à la fois les services de l’administration régionale, les outils et dispositifs réglementaires ainsi que les programmes politiques de la Région en matière d’aménagement du territoire.

Dès son intronisation en 2014, le Gouvernement, présidé par Rudy Vervoort, a annoncé son intention de chambouler profondément le paysage urbanistique. L’accord de majorité 2014-2019 consacre d’ailleurs deux chapitres à ce sujet, sous des titres non équivoques : « Une politique urbanistique régionale simplifiée (sic) et de qualité » [1] et « Révolutionner la gouvernance » [2]. Ce même accord de majorité mentionne à la fois la méthode et les objectifs : « Le Gouvernement simplifiera les procédures urbanistiques, notamment pour permettre la réalisation des grands projets urbains publics et privés » [3]. L’ambition est affichée : assouplir les règles pour faciliter les grands développements immobiliers. Deux ans après la déclaration de principe, l’exécution du programme est en bonne voie : certains pans de la réforme ont déjà été adoptés, d’autres suivent leur cours.

Pour « révolutionner la gouvernance », le Gouvernement bruxellois a purement et simplement décidé de démanteler des services de l’administration régionale et d’en répartir les compétences au sein de trois Organismes d’Intérêt Public (OIP) de type B.

  • La nouvelle OIP « Société d’Aménagement Urbain » (SAU) assurera la coordination de la mise en œuvre des projets de développement. Elle regroupe et remplace la Société d’acquisition foncière, la Régie foncière régionale et le personnel transféré du Comité d’acquisition.
  • Le nouvel OIP « Bureau Bruxellois de la Planification » (BBP) aura la tâche de rassembler toute la connaissance du territoire bruxellois et de planifier son développement. Il rassemblera l’Institut bruxellois de statistique et d’analyse (IBSA), la direction Études et Planification de Bruxelles Développement Urbain (BDU), une série d’observatoires thématiques (du logement, des bureaux, des activités productives,…), une partie de l’Agence de Développement Territorial (ADT), le Bouwmeester et son équipe, et d’autres encore.
  • Le nouvel OIP « Bruxelles Urbanisme & Patrimoine » sera chargé de l’octroi et de la gestion des permis ainsi que de la mise en œuvre des politiques de rénovation urbaine. Il recueillera simplement le personnel des services administratifs auparavant affectés à ces matières.

Avec ce nouvel organigramme, « le Gouvernement entend rationnaliser (sic) un certain nombre de structures publiques » [4]. Remarquons au passage que – à notre connaissance – aucun audit n’intime la suppression des administrations et que, en dehors de quelques arguments d’autorité, la démonstration n’a pas été faite que les nouvelles structures seront synonymes de plus d’efficacité.

Par contre, il est difficile de nier que le remplacement d’administrations par des OIP peut potentiellement amoindrir l’autonomie des fonctionnaires et parallèlement renforcer le contrôle du Gouvernement puisque les Conseils d’administration de ces organismes parastataux de type B accueilleront l’ensemble des membres du Gouvernement et seront soumis à la tutelle directe du Ministre-Président. À ce stade précoce du nouveau système, nous ne sommes pas rassurés d’avoir appris que deux de ces trois OIP sont dirigés par des anciens chefs de cabinet d’éminences politiques proches du Ministre-Président. La nomination pour le troisième et dernier OIP n’est pas encore connue à ce jour.

Ces nouveaux nominés sont appelés à mettre en œuvre des politiques urbanistiques qui, elles également, ont été profondément remodelées, ou le seront à court-terme : notamment, les mécanismes de Revitalisation Urbaine, le Règlement Régional d’Urbanisme, le Plan Régional de Développement Durable,...

Récemment, c’est l’ensemble de la matière de la Revitalisation Urbaine à Bruxelles qui a été sensiblement modifiée, suivant la même logique de concentration du pouvoir. Par la grâce d’une nouvelle Ordonnance, les Contrats de Quartiers Durables, dispositifs classiques dont l’élaboration est dotée de différents dispositifs participatifs, ont été complétés par des Contrats de Rénovation Urbaine (CRU) qui n’étaient, dans leur première mouture, accompagnés d’aucun volet participatif. Par la suite, le dispositif a été complété par une Assemblée Générale dont la composition et le nombre sont déterminés par Arrêté. « En outre, l’Ordonnance délègue la presque totalité du contenu du dispositif de revitalisation au Gouvernement, lequel se voit autoriser à déroger au peu de cadre qu’elle établit. (…) Au nom de l’efficacité et de la souplesse, le Parlement se voit ainsi mis de côté pour une approche plus opérationnelle listant des moyens pour atteindre des buts non autrement définis » [5].

Dans un avenir proche, nous devons nous attendre à découvrir la nouvelle mouture du Règlement Régional d’Urbanisme (RRU) qui, d’après les premiers échos, ambitionne de remettre en cause bon nombre de critères urbanistiques qui régulent les projets immobiliers afin d’offrir plus de souplesse aux promoteurs et de permettre plus d’audace aux architectes.

Avec l’ensemble de ces réformes, il est remarquable que le Gouvernement – et singulièrement le Ministre-Président – exerçant sa tutelle sur l’aménagement du territoire, mais aussi sur les OIP, mène à bien son projet de concentrer son pouvoir au détriment du Parlement, des Communes, des administrations, de la société civile organisée et de ses habitants, sans même avoir proposé un projet pour la région. En effet, ces modifications d’ampleur sont proposées alors que le Plan Régional de Développement Durable (PRDD) n’a toujours pas été adopté. Le PRDD, dont le rôle est la planification globale du développement régional, découpera le territoire en zones et définira le type de développement qui y est attendu. Il est rédigé, suite à une consultation de façade, dans le secret des cabinets et des hautes sphères de l’administration. Quand l’heure de sa publication arrivera, le Gouvernement aura largement achevé son dynamitage en règle des prescriptions urbanistiques et repris en main les leviers du développement régional... À moins qu’une critique analytique et articulée des réformes en cours, provenant de la société civile, puisse se faire entendre : chiche !

Mais aujourd’hui, c’est le projet de réforme du COBAT qui nous occupe et qui s’inscrit dans la même veine : « simplification et rationalisation ». Le COBAT étant la pierre angulaire du système normatif urbanistique bruxellois, il était impossible pour le Gouvernement de ne pas en inclure une métamorphose au sein de son grand chambardement. Nous consacrons les pages qui suivent à expliquer le cadre existant et à analyser les détails de ce projet.

1.2 COBAT, quésaco ?

Le Code Bruxellois de l’Aménagement du Territoire (COBAT) est le texte qui coordonne les différentes réglementations en matière d’urbanisme, de patrimoine et d’environnement. Ses 330 articles instituent et régissent les grands mécanismes et outils de l’aménagement du territoire bruxellois, dont :

  • la planification (plans de développement, plans d’affectation, expropriations…) ;
  • les règlements d’urbanisme (régionaux et communaux) ;
  • les permis/certificats d’urbanisme et de lotir (actes soumis à permis, instruction des demandes, autorités compétentes, délais, mesures particulières de publicité, recours administratifs,…) ;
  • la protection du patrimoine immobilier (classement, inscription sur la liste de sauvegarde, inventaire et registre du patrimoine immobilier, fouilles…) ;
  • les sites d’activité inexploités ;
  • le droit de préemption ;
  • les renseignements et informations urbanistiques ;
  • des mesures fiscales ;
  • les infractions et les sanctions.

Pièce maîtresse de la législation régionale, le COBAT pose le cadre de l’action de la Région en matière d’aménagement du territoire et habilite ensuite le Gouvernement à arrêter les modalités de mise en œuvre des principes consacrés par le législateur.

La réforme

Depuis son adoption en 2004, le Code initial a déjà été modifié à 18 reprises, ce qui l’a inévitablement rendu illisible et difficilement manipulable. En ce sens, la réforme en cours est utile dès lors qu’elle opère une refonte générale des textes. Toutefois, cette réforme va beaucoup plus loin en modifiant profondément le cadre général et en introduisant des innovations importantes.

Une réforme du COBAT était contenue dans l’accord de majorité 2014-2019 du Gouvernement de Rudy Vervoort. L’ambition annoncée était une réforme globale, contenue dans un seul avant-projet d’Ordonnance, moins pour effectuer une restructuration améliorant la lisibilité que pour modifier les processus décisionnels en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire afin de les rendre à la fois plus simples et plus rationnels. Les deux objectifs majeurs du Gouvernement sont posés dès le départ : la simplification et la rationalisation [6]. Les bénéficiaires de ces objectifs sont identifiés précisément. Rudy Vervoort explique sans ambages qu’il faut « répondre aux attentes du secteur immobilier qui éprouve de grandes difficultés à développer des projets importants vu la longueur et la complexité des procédures urbanistiques et environnementales » [7]. Dans la logique du Gouvernement, plusieurs facteurs rebutent les investisseurs et les professionnels de la promotion immobilière : les procédures d’octroi de permis sont trop longues, le canevas normatif est trop complexe, certaines obligations sont trop contraignantes. Pour stimuler le développement de la région, il conviendrait donc de desserrer le carcan normatif et d’accélérer les procédures administratives.

En vue de simplifier et de rationaliser, le Gouvernement s’est donc principalement attelé à :

  • comprimer les délais de procédure partout où c’était possible et à rendre plus prévisibles les délais de délivrance des permis ;
  • assouplir les critères d’élaboration et le contenu de divers plans, et à permettre des règlements zonés spécifiques ;
  • supprimer l’avis contraignant de la Commission de référence en matière de Patrimoine (CRMS) ;
  • affaiblir le rôle de la société civile dans les processus de concertation ;
  • diminuer des seuils normatifs (en matière de nombre de parkings ou de surfaces de commerces, par exemple) nécessitant une analyses des incidences environnementales.

Il est indéniable que les modifications apportées au COBAT répondraient effectivement aux objectifs annoncés : simplifier les procédures urbanistiques et accélérer le travail des administrations afin de faciliter les projets de développement urbain. Toutefois, là où le Gouvernement parle de simplification, de nombreux observateurs voient un affaiblissement de la norme et une diminution des garanties de protection accordées à l’environnement et au patrimoine et, également par voie de conséquence, une diminution des garanties de protection accordées aux citoyens, en ce compris les associations protectrices de l’environnement. Nous verrons dans les pages qui suivent que le droit à la protection d’un environnement sain auquel la Constitution attache un effet de standstill [8] sera sans aucun doute diminué par cette réforme.

Processus d’adoption

Au moment de rédiger ces lignes, nous ne savons pas précisément à quel stade d’avancement se situe la réforme. Le calendrier prévisionnel annoncé par le Gouvernement a été repoussé à plusieurs reprises. Si le Gouvernement ne nous donne aucune information fiable sur les délais, il n’en fournit pas davantage sur les contenus des documents [9], ce qui nous oblige à travailler sur des versions inabouties et donc incorrectes du projet de réforme. Toutefois, malgré l’incertitude, il est pertinent d’analyser et de commenter le projet de réforme, dans l’espoir de faire améliorer les éléments les plus problématiques.

En décembre 2015, le Gouvernement bruxellois a approuvé en première lecture l’avant-projet de réforme du COBAT. Inter-Environnement Bruxelles (IEB) a eu l’occasion de se pencher sur cette première version lorsque cette réforme a été présentée « au pas de charge » en Commission régionale de Développement (CRD) au printemps 2016. L’avant-projet a aussi été présentée, mais de manière encore plus rapide, dans deux Conseils d’avis au sein desquels siège IEB : le Conseil de l’environnement de la Région de Bruxelles-Capitale et la Commission régionale de la mobilité.

Par après, une version amendée de l’avant-projet d’Ordonnance – notamment suite à l’avis de la Commission régionale de Développement – a été approuvée en seconde lecture et a été soumise à l’analyse de la section de législation du Conseil d’État. C’est sur cette version, approuvée en seconde lecture par le Gouvernement que se fonde l’ensemble de notre analyse et c’est aux numéros d’articles de cette version que nous faisons référence. Nous savons (et espérons) qu’il s’agit d’une version non aboutie puisque l’avant-projet d’Ordonnance risque de devoir être modifié en fonction de l’avis du Conseil d’État puis faire l’objet de débats au sein du Parlement de la région de Bruxelles-Capitale. En cette fin d’année 2016, le Parlement n’a pas encore été saisi du dossier et, bien qu’aucun calendrier ne nous ait été communiqué, on peut s’attendre à ce que le projet de réforme soit à l’agenda des travaux parlementaires dans les premiers mois de l’année 2017. Il est probable que l’opposition parlementaire tente d’amender l’avant-projet qui lui est soumis, mais il est tout aussi probable que la majorité parlementaire adopte le remaniement du Code sans sourciller.

2. Analyse

Nous avons pris le parti de segmenter notre analyse de l’avant-projet de réforme du COBAT en fonction de 4 grandes thématiques faisant l’objet des velléités simplificatrices du Gouvernement. Ces 4 domaines sont : la participation citoyenne et la concentration du pouvoir dans le chef de l’Exécutif bruxellois ; la préservation du patrimoine ; les processus d’élaboration des plans et règlements ainsi que leur contenu ; la prise en compte de la protection de l’environnement.

Par souci de concision et d’intérêt, nous avons choisi de ne pas étudier l’ensemble des modifications apportées au Code, mais de nous limiter aux plus exemplatives et de les lier à une des 4 thématiques précitées (même si certaines modifications peuvent évidemment relever de plusieurs thématiques).

2.1 Participation citoyenne, transparence

2.1.1 Sur la modification de la composition de la Commission régionale de Développement

Article 7 nouveau du COBAT

La Commission régionale de Développement (CRD) existe depuis 1991 et a pour mission de conseiller le Gouvernement sur les projets ayant une incidence notable sur le développement de la région. Elle se prononce notamment sur les projets d’urbanisme et d’affectation du sol. On peut la considérer comme la principale instance consultative du Gouvernement de la région de Bruxelles-Capitale.

Cette Commission est instituée par le COBAT lui-même et son fonctionnement est régi par l’article 7 de l’actuel COBAT qui prévoit que le Gouvernement détermine les règles de composition et de fonctionnement de la Commission régionale en consacrant l’application des principes suivants :
« 1. la représentation des instances consultatives compétentes en matière économique et sociale, de monuments et sites, d’environnement, de logement et de mobilité dont la liste est établie par le Gouvernement ;
2. la représentation des Communes ;
3. la désignation d’experts indépendants ;
4. l’audition des représentants du Gouvernement ou des Communes, qui ont élaboré les projets visés au deuxième alinéa. (...) »

L’intérêt fondamental de la CRD est d’être une commission indépendante, aussi bien du pouvoir politique que des groupes d’intérêt, qui se concentre sur l’urbanisme compris comme l’intégration spatiale d’un projet de ville.

Aujourd’hui, elle est composée d’experts, de représentants des Communes ainsi que de représentants des différents Conseils d’avis [10] (que sont la Commission régionale de la mobilité, le Conseil de l’environnement, le Conseil économique et social, le Conseil consultatif du logement et la Commission Royale des Monuments et Sites). Dans la formule actuelle, ces Conseils d’avis proposent chacun au Gouvernement une liste de deux membres effectifs et deux membres suppléants en leur sein, afin de les représenter auprès de la CRD et d’y répercuter leurs avis respectifs. Cette dynamique fait de la CRD la seule chambre de réflexion transversale globale sur les questions d’aménagement du territoire, d’urbanisme, et d’environnement à l’échelon régional. À cet égard, son avis permet d’avoir, dans le temps, une vision globale continue, reflétant une sensibilité que la CRD se sera construite au travers de son analyse de divers projets.

Dans cet avant-projet d’Ordonnance, la composition de la CRD est profondément remaniée. Certes, comme aujourd’hui, les Communes bruxelloises bénéficieront d’une représentation et des experts indépendants seront désignés. Par contre, les représentants des instances consultatives mentionnées à l’alinéa 1 seront remplacés par les « partenaires sociaux ». Les membres de la société civile délégués par les différents Conseils d’avis sont donc exclus de la future composition de la CRD au profit de la catégorie floue des « partenaires sociaux ». Cette modification est très dommageable car elle vide la CRD de sa substance en écartant la société civile organisée. La CRD serait privée de toute possibilité de rendre des avis qui rencontrent la voix de l’ensemble des acteurs régionaux, c’est-à-dire de l’ensemble des représentants de la société civile et pas seulement des seuls partenaires sociaux.

Selon les commentaires de la réforme, l’argument avancé pour justifier l’exclusion des représentants des instances consultatives est le « double emploi » puisque certains textes et dossiers sont traités à la fois dans les Conseils thématiques et au sein de la CRD. D’après le Gouvernement, il suffirait à la CRD de se saisir de l’avis écrit des instances consultatives thématiques pour nourrir la qualité de son expertise.

Or, cet argument est fallacieux sous plusieurs aspects. D’une part, les instances d’avis thématiques rendent des avis thématiques sur des points particuliers des projets et plans qui leur sont soumis. Les Conseils d’avis thématiques ne cherchent pas à prendre en compte le développement global de la région comme cela est demandé à la CRD qui a vocation à donner une vision plus globale avec plus de recul. Par exemple, lors de l’analyse d’un PPAS ou du PRAS, les instances d’avis thématiques ne reçoivent généralement d’informations précises que sur les aspects relevant strictement de leur thématique propre. Par exemple, la Commission régionale de la mobilité ne débattra que des impacts d’un plan sur les modes de déplacements ou sur les types de profil de voirie tandis que le Conseil de l’environnement se concentrera sur les incidences du même plan en matière de respect de la biodiversité, de la qualité des sols ou de l’air. D’autre part, la CRD est la seule instance qui offre l’opportunité et le temps de se consacrer à l’analyse approfondie des dossiers et textes qui lui sont soumis. Prenons simplement l’exemple de cette réforme du COBAT. Si l’analyse de cet avant-projet d’Ordonnance a été traitée « au pas de charge » par la CRD pendant plusieurs journées du mois de janvier et de février 2016, il a toutefois pu y être étudié complètement et sous toutes ses dimensions. Or, cela n’était absolument pas le cas au sein des instances d’avis thématiques. En effet, la Commission régionale de la mobilité et le Conseil de l’environnement n’ont consacré qu’une seule séance (de 3 heures) pour l’analyse de l’ensemble des 229 pages et des 360 articles de l’avant-projet d’Ordonnance ! Et cette situation se reproduit dans la plupart des dossiers qui leurs sont soumis. A l’évidence, les conseils thématiques sont très utiles pour apporter une expertise sur des aspects techniques, mais ne permettent pas l’analyse transversale approfondie des projets urbains d’envergure. Si, comme l’envisage l’avant-projet de réforme, les représentants d’instances d’avis thématiques étaient à l’avenir exclus des délibérations du principal organe consultatif de la région de Bruxelles-Capitale, il en résulterait immanquablement une diminution de la prise en compte de la protection du patrimoine, du respect de l’environnement ainsi que des enjeux de mobilité et du logement, et ce, à l’échelle de l’ensemble de la région.

Nous sommes très critiques quant à la dénomination de « partenaires sociaux » utilisée dans l’avant-projet d’Ordonnance. En effet, ce terme générique ne possède pas de définition officielle de sorte qu’une très grande liberté est encore une fois donnée au Gouvernement. Dans son acception habituelle, répandue grâce à la longue pratique de concertation sociale au niveau fédéral, le terme « partenaires sociaux » recouvre exclusivement les représentants des associations syndicales et patronales. Or, il est difficilement compréhensible que pour composer une instance d’avis vouée principalement à l’aménagement du territoire et au développement urbain, les seuls interlocuteurs valables émanent du secteur économique (syndicats et patrons), sans considération pour les associations environnementales, ni pour les amoureux du patrimoine, ni pour les représentants des propriétaires ou des locataires, ni pour les lobbys de mobilité… Par conséquent, il serait logique que le Gouvernement décide d’élargir le spectre des partenaires « concernés ». Toutefois, pour éviter les voix discordantes, il se pourrait que le Gouvernement décide – au contraire – de restreindre fortement la liste des « partenaires sociaux » invités à siéger à la CRD.

Dans la nouvelle mouture du Code, le Gouvernement arrêtera seul la liste des experts indépendants et des partenaires sociaux invités à la table des négociations. Certes, aujourd’hui, le Gouvernement possède déjà le pouvoir de décision sur la composition de la CRD, mais, en ce qui concerne les instances d’avis, uniquement sur base de liste fermées proposées par les instances elles-mêmes. Dans le futur, le Gouvernement aurait plein pouvoir pour élire ou exclure tel ou tel composante de la société civile.

Si le Gouvernement persistait dans sa velléité d’exclure les représentants des Conseils d’avis au profit des « partenaires sociaux », nous estimons que le Parlement devrait au minimum établir une définition plus précise et plus large des acteurs pris en considération afin que la société civile compétente dans les domaines de l’environnement, de l’aménagement du territoire, du patrimoine, de l’urbanisme, de l’environnement et du logement soit représentée et également afin d’éviter des nominations arbitraires ou de convenance.

Nous voulons aussi attirer l’attention sur le fait que la Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement impose en son article 8 une participation effective du public aux dispositions réglementaires et autres règles juridiquement contraignantes d’application générale pouvant avoir un effet important sur l’environnement. Cette participation du public se fait aujourd’hui notamment via la représentation de la société civile au sein de la CRD. Ainsi, les projets d’ordonnances ne sont pas soumis à enquête publique et c’est via la CRD que la société civile s’exprime. Sa représentation au sein des conseils d’avis n’est pas suffisante dès lors que le Gouvernement n’est pas tenu de motiver les raisons pour lesquelles il s’éloigne des avis de ces différents conseils, contrairement à ce qui se passe pour la CRD.

L’article 8 de la Convention d’Aarhus stipule :
« Chaque partie s’emploie à promouvoir une participation effective du public à un stade approprié et tant que les options sont encore ouvertes durant la phase d’élaboration par des autorités publiques des dispositions réglementaires et autres règles juridiquement contraignantes d’application générale qui peuvent avoir un effet important sur l’environnement. » Cette participation du public existe très peu en Région de Bruxelles-Capitale. Elle existera encore moins si la société civile ne participe plus aux travaux de la Commission régionale de Développement.

Pour toutes ces raisons, nous plaidons fermement pour une représentation directe de la société civile organisée à la CRD. La CRD est la Commission la plus politique, au sens noble du terme. En exclure la société civile organisée donnerait un mauvais signal en matière de recul démocratique et de participation citoyenne.

2.1.2 Sur la durée des enquêtes publiques relatives aux plans, règlements d’urbanisme et permis

Une des problématiques principales soulevée par le Gouvernement concerne la lenteur des procédures administratives. Selon la légende, certains promoteurs immobiliers déserteraient la place face à la crainte de voir leur demande de permis traîner pendant plusieurs années avant d’être traitée. Par conséquent, l’avant-projet tente systématiquement de débusquer les freins potentiels.

En guise d’exemple de mesures d’accélération des procédures, citons le recours au « délai de rigueur » pour la délivrance des permis selon lequel la demande de permis sera automatiquement réputée refusée en cas de dépassement du délai imparti à l’autorité délivrante. Nous ne savons pas si les Communes et la Région auront la capacité de s’adapter à ce nouvel impératif, mais nous pouvons imaginer la forte pression à laquelle les fonctionnaires seront soumis. Citons également la suppression de l’enquête publique sur le cahier des charges des études d’incidences environnementales des permis d’urbanisme, qui sera analysée dans le chapitre 4 de cette étude, et qui n’a pour but que d’accélérer les procédures de délivrance des permis.

Si les enquêtes publiques sur le Plan Régional de Développement et le Plan Régional d’Affectation du Sol restent fixés à 60 jours, celles sur les Plans Particuliers d’Affectation du Sol, les règlements d’urbanisme et les PAD sont de 30 jours seulement. Pour favoriser la participation citoyenne et favoriser le débat public, nous demandons à ce que les enquêtes publiques sur les plans et règlements soient au minimum de 60 jours et ne puissent jamais être organisées durant les vacances scolaires.

L’introduction des délais de rigueur devrait permettre d’obtenir avec certitude une décision dans un délai maximum facilement calculable. Cet objectif, louable, de prévisibilité prend toutefois clairement le pas sur les objectifs de concertation citoyenne, comme nous le verrons plus loin dans l’analyse.

2.1.3 Sur la procédure d’élaboration des PRD, PRAS et PCD et PPAS

Dans sa version actuelle, le projet de cahier des charges du rapport sur les incidences environnementales des Plans Régionaux de Développement (PRD), Plans Régionaux d’Affectation du sol (PRAS), Plans Communaux de Développement (PCD) et Plans Particuliers d’Affectation du Sol (PPAS) (respectivement aux articles 18, 25, 33 et 45 nouveaux du COBAT) sont soumis pour avis au Bureau bruxellois de la Planification, à l’IBGE et à la CRD (sauf les PPAS qui ne sont soumis à l’avis de la CRD que dans la mesure où ils dérogent au PRAS). L’avant-projet d’Ordonnance supprime ces consultations. Seuls le projet de plan et son Rapport d’Incidences Environnementales finalisé seront soumis à avis. Cela nous semble être un affaiblissement notable des procédures de consultation publique, qui touche des éléments planologiques fondateurs en matière d’aménagement du territoire. Nous ne pouvons souligner assez fermement que les plans dont il est question constituent les pièces fondamentales des politiques de développement et d’affectation du sol, au niveau régional et communal. Si les consultations et les discussions à propos d’un cahier des charges d’un rapport d’incidences environnementales peuvent sembler facultative aux yeux du Gouvernement qui n’y voit qu’une étape technique ou procédurière, il n’en demeure pas moins que c’est à ce stade de la réflexion qu’il est possible pour la CRD et les administrations d’intégrer des variables déterminantes et d’imposer la prise en compte d’alternatives de développement. En effet, une fois réalisée l’étude des incidences environnementales, il est généralement trop tard pour remettre en cause les données de départ et refonder la réflexion : la discussion sera limitée par l’étude et par les variables choisies par les auteurs de l’étude. Ces raisons nous poussent à critiquer fortement l’abandon de la consultation sur le projet de cahier des charges du rapport sur les incidences environnementales des PRD, PRAS, PCD et PPAS. Ce recul démocratique nous semble porter au principe de standstill.

2.1.4 Sur la sanction des délais impartis aux instances consultatives

Aujourd’hui, lorsque l’avis d’une instance consultative est sollicité, cet avis est d’office réputé favorable s’il n’est pas rendu dans les délais impartis. Cette disposition est problématique et source régulière de confusion.

L’avant-projet d’Ordonnance prévoit un bouleversement de cette logique mais, hélas, en proposant une méthode qui créera de nouveaux problèmes et de nouvelles confusions. Dorénavant, il sera tout bonnement interdit de tenir compte de l’avis d’une instance consultative si cet avis a été rendu au-delà des délais autorisés. Nous pouvons comprendre la volonté de garantir l’efficacité et le rythme des procédures administratives, mais cette disposition confinera à l’absurde dans de nombreux cas. Imaginons un avis, certes rendu hors délai, mais pertinent et disponible lors des étapes ultérieures de la procédure administrative : comment justifier son rejet ? Il faut savoir que les retards dans la remise des avis sont parfois brefs, tandis que certaines procédures administratives resteront longues et saccadées.

En guise d’alternative à cette disposition néfaste, l’avant-projet d’Ordonnance pourrait plus légitimement tolérer la non-prise en compte d’un avis d’une instance consultative transmis hors-délai.

2.2 Patrimoine

2.2.1 Sur la suppression de l’avis conforme de la Commission Royale des Monuments et des Sites

Articles 11 et 177 nouveaux du COBAT

La Commission Royale des Monuments et des Sites (CRMS) est une instance consultative compétente en matière de protection et de conservation du patrimoine immobilier au sein de la région de Bruxelles-Capitale. L’avis de la CRMS est la plupart du temps consultatif, sauf en cas d’intervention sur un patrimoine classé ou inscrit sur la liste de sauvegarde, auquel cas son avis est contraignant et, dès lors, dénommé « conforme ».

L’avant-projet d’Ordonnance prévoit l’abrogation de « l’avis conforme » de la CRMS pour les demandes de permis touchant aux biens classés ou inscrits sur la liste de sauvegarde ou en cours d’inscription ou de classement (article 177). Cela nous paraît très critiquable, et ce, pour plusieurs raisons.

D’une part, cet affaiblissement du mécanisme actuel de protection patrimoniale semble violer l’article 23 de la Constitution belge qui sacralise une obligation de « standstill » en matière de protection de l’environnement. Le principe du standstill implique l’interdiction pour une nouvelle norme de réduire sensiblement le niveau de protection existant sans justification liée à l’intérêt général. Dans les commentaires accompagnant cette disposition de l’avant-projet de réforme, il n’est pourtant pas fait appel à des impératifs liés à l’intérêt général mais simplement à une modification anodine d’une pratique administrative : le pouvoir décisionnaire de la CRMS serait simplement transféré au fonctionnaire délégué au patrimoine. Selon le Gouvernement, ce « transfert » permet de parer à la potentielle violation du standstill et d’affirmer qu’il n’y a pas d’affaiblissement de la norme existante. Or, cette justification ne tient pas la route : contrairement à la CRMS, un fonctionnaire délégué au patrimoine reste subordonné au pouvoir hiérarchique du ministre dont il dépend. Et en l’occurrence, il s’agit du Ministre-Président, chargé du Développement Territorial, de la Politique de la Ville et des Monuments et Sites.

Quand le fonctionnaire délégué (qui reçoit ses instructions du Ministre compétent) ou le Collège des bourgmestre et échevins (qui délivrent les permis) peuvent se révéler sensibles à des aspects « d’opportunité politique » à court terme, la CRMS est – au contraire – une instance collégiale d’experts indépendants. Toute destruction/modification du patrimoine étant – par nature – irréversible, il paraît dangereux de rendre la gestion des biens protégés si sensible aux circonstances du moment. Par conséquent, il nous semble nécessaire pour garantir une gestion pérenne du patrimoine bruxellois de conserver une autorisation de la CRMS pour des travaux portant sur un bien faisant partie du patrimoine.

Il faut noter que cette évolution de la législation irait dans un sens contraire à ce qui se fait dans la plupart des pays européens soucieux et conscients de l’intérêt de protéger leur patrimoine (France, Italie, Royaume-Uni…) où les contraintes liées aux interventions sur le patrimoine sont fortes et intégrées culturellement comme telles par les maîtres d’œuvres et propriétaires. Alors que le volet patrimoine de la réglementation bruxelloise est déjà actuellement l’un des plus faibles de l’Union européenne, le nouveau dispositif l’affaiblirait encore davantage, ne tirant pas les conclusions des atteintes systématiques au patrimoine auxquelles Bruxelles a pourtant donné son nom : la bruxellisation.

2.2.2 Sur la procédure de classement du patrimoine immobilier

Article 222 nouveau du COBAT

Les conditions justifiant le déclenchement d’une procédure de classement de patrimoine immobilier sont encore durcies. Avec la réforme, l’étape dite de « prise d’acte du Gouvernement » qui impliquait une instruction par l’administration, et comprenait notamment la récolte de nombreuses informations administratives sur le bien concerné, est supprimée. Le travail de récolte de ces informations est tout bonnement reporté sur le demandeur, ce qui nous semble inacceptable et globalement dommageable pour la préservation du patrimoine culturel régional.

2.3 Plans et règlements

2.3.1 Sur le Plan d’Aménagement Directeur

Article 30 nouveau du COBAT

L’instauration des Plans d’Aménagement Directeurs (PAD) dans la hiérarchie des plans constitue un pan majeur de l’avant-projet d’Ordonnance. Ils sont appelés à remplacer les Schémas Directeurs actuels tout en constituant – d’après le Gouvernement – des outils réglementaires fondamentalement plus contraignants et aboutis.

Pour rappel, les schémas directeurs sont des dispositifs destinés à encadrer le développement des Zones d’Intérêt Régional (ZIR), zones présentant une importance stratégique pour la région de Bruxelles-Capitale en déterminant les grandes lignes de leur aménagement futur. Le concept de Schéma Directeur a été instauré à l’occasion du PRD de 2002 et, à ce jour, un total de 6 Schémas Directeurs ont été approuvés par le Gouvernement. Le contenu et la portée des Schémas Directeurs sont relativement souples, ce qui peut se justifier eu égard à leur caractère purement indicatif, sans force réglementaire. La concrétisation des principes d’un Schéma Directeur nécessite donc obligatoirement l’adoption d’un Plan Particulier d’Affectation du Sol (PPAS), beaucoup plus rigide et dont le processus d’adoption nécessite souvent plusieurs années.

En créant un nouvel outil, le Plan d’aménagement directeur (PAD), le Gouvernement espère concilier les avantages des Schémas Directeurs et des PPAS, c’est-à-dire concilier souplesse et force obligatoire. Un PAD est donc un outil fourre-tout et à géométrie variable. Le Gouvernement s’octroie la liberté, au cas par cas, pour chaque futur PAD, de décider que certains aspects contenus dans les PAD soient réglementaires et que d’autres conserveraient une valeur indicative. En effet, le projet d’Ordonnance laisse vraiment toute latitude au Gouvernement pour, au cas par cas, en fixer la valeur légale. Il est tout simplement prévu que cet instrument ait une valeur indicative à l’exception des dispositions auxquelles le Gouvernement donne expressément une force obligatoire et une valeur réglementaire, pour tout ou partie du territoire concerné.

Il n’y a pas davantage de balises pour ce qui est du contenu des PAD, puisque celui-ci est défini de manière très imprécise. Dans son article 30/2, l’avant-projet prévoit seulement que « le Plan d’Aménagement Directeur s’inscrit dans les orientations du Plan Régional de Développement en vigueur le jour de son adoption et indique les grands principes d’aménagement ou de réaménagement qu’il vise ». Le PAD n’a donc aucun contenu obligatoire, au contraire du PRAS ou des PPAS. Le PAD ne doit pas indiquer la situation existante de fait et de droit du territoire qu’il couvre, il ne doit pas préciser l’affectation des diverses zones ni les prescriptions qui s’y rapportent, il ne doit pas non plus définir le tracé ou les mesures d’aménagement des voies de communication.

On le voit, un PAD peut avoir une portée territoriale et programmatique très large tandis que son contenu peut être particulièrement indigent. Notons également que, contrairement aux anciens Schémas Directeurs, les PAD ne seront pas cantonnés aux zones stratégiques (Zones Leviers ou Zones d’Intérêt Régional), mais pourront être établis pour toutes les zones de la région, en fonction des desiderata du Gouvernement.

Cette déformalisation va encore plus loin, dès lors que le projet de réforme de l’Ordonnance prévoit qu’un PAD peut abroger les dispositions du PRAS, d’un PPAS, d’un règlement d’urbanisme ainsi que les dispositions réglementaires des plans régionaux et communaux de mobilité qui y sont contraires. Il nous semble extravagant qu’un PAD puisse déroger au PRAS, alors même que celui-ci fonde la vision globale de la Région en matière d’aménagement du territoire. Cela nous paraît d’autant plus problématique que le contenu, la portée et les procédures d’élaboration des PAD confèrent un large pouvoir discrétionnaire au Gouvernement, comme expliqué plus haut.

En outre, l’avant-projet d’Ordonnance est également tout à fait imprécis concernant la soumission du projet de PAD aux instances d’avis. L’article 30/5§2 n’exige rien de plus que de consulter les instances et administrations que « le Gouvernement juge utile de consulter ». À cet égard, et dans la mesure où il s’agit d’un plan visé par la Directive européenne 2001/42/CE, il nous semble que cette grande latitude accordée au Gouvernement est tout à fait insuffisante dès lors que la Directive européenne prévoit que les plans et programmes qu’elle vise doivent être soumis aux autorités chargées des questions d’environnement. Par ailleurs, nous ne voyons pas pourquoi les PAD, dont il est prévu qu’ils pourront abroger des dispositions du PRAS, des PPAS, des plans de mobilité régionaux et communaux ainsi que des règlements d’urbanisme, pourraient faire l’objet de moins de consultations que ces autres plans.

La publicité des PAD et la consultation des citoyens avant leur adoption n’est pas mieux lotie que la concertation avec les instances d’avis. L’article 30/5 prévoit que le délai des enquêtes publiques relatives aux PAD ne soient que de 30 jours seulement. Selon nous, cette enquête publique devrait durer au minimum 60 jours, vu l’importance territoriale que peuvent avoir ces PAD : « Le Gouvernement peut adopter, pour une partie du territoire de la Région, un Plan d’Aménagement Directeur. » Et vu qu’ils pourront déroger aux plans d’affectation et de mobilité régionaux et communaux ainsi qu’aux règlements régionaux et communaux d’urbanisme. L’exposé des motifs du Gouvernement mentionne que les ZIR sont appelées à un développement rapide pour renforcer l’attractivité de la région et que leur programmation doit faire l’objet de souplesse pour ne pas avoir à refaire le travail après quelques années. Or, si la plupart des ZIR mettent du temps à se développer, c’est davantage parce que leur devenir repose sur des dynamiques de marché privé qu’en raison de l’absence d’un Schéma Directeur ou d’un PPAS, comme l’illustre le cas du site de Tour et Taxis.

Si l’attractivité de la région est assurément un élément à prendre en considération, elle ne peut être le seul axe à la lumière duquel on mesure le développement d’un territoire. En tout état de cause, ce n’est donc pas 30 jours supplémentaires d’enquête publique qui vont limiter le développement d’une ZIR.

Par ailleurs, quand l’instrument du PAD concerne spécifiquement les zones d’une importance stratégique au niveau régional, il serait logique que les enquêtes publiques soient effectuées à l’échelle de la région. Or, dans le projet d’Ordonnance, toutes les enquêtes publiques relatives aux PAD sont limitées à l’affichage d’avis dans les communes concernées. En guise de bémol, il faut remarquer que l’avant-projet d’Ordonnance présente une innovation en matière de publicité de l’enquête publique puisqu’il exige que les avis d’enquête soient également annoncés sur le site internet de la Région. C’est une avancée qui sera loin de compenser les autres reculs démocratiques. Le développement accéléré d’une zone régionale stratégique mérite une publicité au niveau régional, voire même une diffusion dans les médias.

Arrivé à ce stade de la lecture de l’avant-projet d’Ordonnance, et comprenant la portée de ce nouvel instrument planologique, on peut constater que le Gouvernement respecte avec vigueur les principes qui fondent la réforme : faciliter les développements immobiliers en simplifiant le cadre normatif urbanistique. Les PAD apportent souplesse et rapidité, à tel point qu’on peut douter de leur vertu régulatrice et même de la sécurité juridique qu’ils offrent.

Par conséquent, étant donné la force obligatoire et la valeur réglementaire pouvant être octroyées aux Plans d’Aménagement Directeurs, nous ne pouvons que constater leur très faible niveau de précision en ce qui concerne leurs implications réglementaires et urbanistiques (et leurs effets sur les plans supérieurs ou inférieurs), ainsi que la maigre rigueur entourant leur procédure d’adoption. A quoi servent encore les normes supérieures hiérarchiques si elles peuvent aussi aisément être détricotées ?

Nous espérons que, à l’occasion des réécritures de l’avant-projet par le Gouvernement ou lors des débats parlementaires, cette partie de la réforme sera amendée afin d’intégrer un minimum de contenu contraignant et de base démocratique à l’élaboration des PAD.

2.3.2 Sur les Plans Particuliers d’Affectation du Sol et leur contenu obligatoire

Articles 40 à 68 nouveaux du COBAT

Destinés à compléter le Plan Régional d’Affectation du Sol, les Plans Particuliers d’Affectation du Sol (PPAS) servent à déterminer plus précisément les affectations admissibles à l’échelle d’un quartier, de façon stricte et obligatoire.

Nous ne serons pas surpris par le fait que le Gouvernement reproche aux PPAS d’être trop contraignants, trop rigides et trop longs à adopter. Malgré tout, il en reconnaît l’intérêt pour les Communes qui utilisent les PPAS pour encadrer le développement d’un quartier… afin d’autoriser les dérogations aux règles urbanistiques régionales.

Dans la logique du Gouvernement, il conviendrait donc de conserver l’instrument PPAS puisqu’il permet localement de faire sauter un cadre régional rigide. Toutefois, l’occasion de la réforme du COBAT est trop belle pour ne pas la saisir et assouplir drastiquement le contenu obligatoire des PPAS. D’après l’avant-projet d’Ordonnance, les PPAS ne devront dorénavant contenir obligatoirement que la situation existante de fait et de droit, ainsi que les affectations des diverses zones et les prescriptions qui s’y rapportent. Les affectations ne devront plus être « détaillées », comme c’est le cas actuellement. Tout le reste, c’est-à-dire les prescriptions relatives à l’implantation et au volume des constructions, les prescriptions relatives à l’esthétique des constructions et de leurs abords, les tracés et les mesures d’aménagement des voies de communication et les prescriptions qui s’y rapportent, sera facultatif et laissé à l’appréciation de l’autorité compétente, en fonction des besoins à rencontrer. Une Commune aura donc le loisir de définir un PPAS à la carte, axé spécifiquement sur un objet particulier comme le logement, le patrimoine, ou tout autre besoin identifié. En résumé, nous pourrions dire que la réforme assouplit le cadre normatif du PPAS. Ce faisant, le Gouvernement espère que les PPAS « obsolètes » seront remplacés par cet outil modernisé brisant ses anciennes vertus transversales.

Cette imprécision dans le document-cadre des procédures urbanistiques ouvre exagérément la porte à du sur-mesure qui risque alors de dépendre du rapport de force rencontré dans chaque cas particulier. L’opportunité en fonction des besoins pose la question des types de besoins pris en considération : ceux des habitants, ceux de l’environnement… ou ceux du marché privé ? L’équilibre entre les fonctions urbaines ne suppose-t-il pas que leur articulation d’ensemble soit précisément envisagée par le PPAS ? Notre expérience témoigne du fait que, en matière d’urbanisme, une vision parcellaire ne peut conduire qu’à des résultats incomplets et déséquilibrés.

Un autre élément moins fondamental de cette section sur les PPAS a provoqué notre désapprobation, c’est le maintien d’un manquement dans la législation existante en matière de respect de la participation citoyenne dans le cadre de l’élaboration des PPAS d’initiative citoyenne. En effet, la procédure (prévue aux articles 46 et 51) pour les PPAS d’initiative citoyenne reste inchangée et ne prévoit donc toujours pas de dispositif particulier permettant d’intégrer les habitants à l’élaboration du programme, alors même qu’ils sont à l’initiative de celui-ci. Dans le cas précis des PPAS demandés par les habitants, nous trouverions opportun de prévoir une présence citoyenne au sein du Comité d’accompagnement. Cette possibilité n’est, hélas, pas prévue par le projet.

2.3.3 Sur les règlements régionaux d’urbanisme et les règlements communaux d’urbanisme

Article 88 à 97 nouveaux du COBAT

La réforme opère une modification fondamentale concernant la matière réglée par les règlements communaux d’urbanisme d’application sur tout le territoire de la commune. Tandis qu’actuellement ces règlements d’urbanisme communaux « portent sur les mêmes matières que celles régies par les règlements régionaux d’urbanisme qu’ils peuvent compléter » (article 91 du COBAT), l’avant-projet d’Ordonnance prévoit qu’ils ne pourront désormais porter que sur une matière non réglée au niveau régional. Ce qui revient purement et simplement à supprimer les règlements communaux d’urbanisme existants à ce jour, puisque la Région dispose d’un Règlement d’urbanisme étoffé. Nous pouvons confirmer qu’il est souvent peu aisé de devoir combiner, pour un même dossier, différents règlements d’urbanisme formulés différemment, à des époques différentes et sans la préoccupation de « coordonner » les règles applicables. À titre d’exemple, lorsqu’il faut jongler avec les dispositions relatives à la « hauteur des constructions » du Règlement régional d’urbanisme (RRU) et du RCU, il est parfois difficile de connaître la règle applicable tellement les textes peuvent être contradictoires. Il nous semble dès lors tout à fait opportun de changer le système actuel, où les législateurs interviennent l’un après l’autre dans la même matière, sans avoir le souci d’offrir des règles claires.

Toutefois, l’avant-projet d’Ordonnance ne vise pas à imposer l’unité du RRU sur tout le territoire. En effet, l’autorité régionale conserve le loisir de créer un Règlement Régional d’Urbanisme Zoné (RRUZ) pour un pan de la région, tandis que les Communes sont autorisées à édicter des règlements communaux d’urbanisme (RCU) portant sur une partie du territoire communal (les « règlements communaux d’urbanisme zonés » (RCUZ)) et même des règlements communaux d’urbanisme (RCU) portant sur une thématique spécifique (les « règlements communaux d’urbanisme spécifiques » (RCUS)). Nous craignons que ces RCUS, RCUZ et RRUZ répondent à des logiques d’opportunités et de rapport de force plutôt qu’au souci de bon aménagement des lieux et à l’encadrement du développement immobilier. Nous pensons à un cas concret, à savoir le RRUZ adopté spécifiquement pour la rue de la Loi et ses abords, qui double les gabarits sur la rue de la Loi (Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale approuvant le règlement régional d’urbanisme zoné et la composition du dossier de demande de certificat et de permis d’urbanisme pour le périmètre de la rue de la Loi et ses abords adopté le 13 décembre 2013). Ce RRUZ avait pour objectif de rencontrer les désirs de la Commission européenne au détriment des habitants vivant dans le quartier et a été adopté sans évaluation des incidences en matière de mobilité. Pour limiter ces dérives, il convient de maximiser les consultations et l’écho des enquêtes publiques, à l’occasion de l’adoption de ces règlements.

Pour ce faire, nous proposons d’amender l’article 89/3 afin que les projets de règlements soient soumis à une enquête publique de 60 jours (et non 30) ainsi qu’à la consultation de plusieurs Conseils d’avis régionaux (et non à la seule Commission régionale de développement et aux administrations et instances que le « Gouvernement juge utile de consulter »), soit la Commission régionale de la mobilité, le Conseil économique et social, le Conseil de l’environnement et Conseil Consultatif du logement.

2.3.4 Sur le permis d’urbanisme

Article 126 nouveau du COBAT

L’article 126§11, 3° et l’article 189/1 stipulent qu’un permis peut déroger « aux prescriptions réglementaires de la partie spécifique du plan régional de mobilité et aux prescriptions réglementaires des plans communaux de mobilité pour autant que la demande de permis ait été préalablement soumise aux mesures particulières de publicité (...) ». Cette innovation pourrait annihiler tout projet de mobilité régional, dont l’élaboration jouit d’une publicité et d’une analyse étendues, et qui pourrait être contrecarré par un permis d’urbanisme d’envergure mineure. En outre, cette disposition est en totale contradiction avec ce que prévoit l’article 35 de l’Ordonnance du 26 juillet 2013 instituant un cadre en matière de planification de la mobilité et modifiant diverses dispositions ayant un impact en matière de mobilité, lequel a inséré un article 4/1 dans le COBAT actuel disposant que le « COBAT garantit la conformité des permis d’urbanisme avec le plan régional de mobilité pour ce qui concerne les actes et travaux relatifs aux voiries et aux espaces publics ».

Avec la modification telle que proposée par l’avant-projet d’Ordonnance, un permis d’urbanisme pourra donc déroger aux prescriptions réglementaires du plan de mobilité régional, mais aussi du plan de mobilité communal, sans aucune condition limitative et sans nécessité de justification !

Ces 4 exemples d’innovations en matière de plans et de règlements nous démontrent que, avec cet avant-projet de réforme, le Gouvernement conforte une tendance à détricoter, par petites touches et à l’échelle locale, les normes urbanistiques et réglementaires déterminées au niveau régional. Il devient légitime que des actes individuels de faible portée, puissent déroger et nuire à des prescriptions d’un niveau supérieures et adoptées dans des conditions de publicité et de concertation également supérieures. Le COBAT étant la pierre angulaire de l’édifice normatif urbanistique, il va sans dire qu’il dérégule plus qu’il ne cadre en instaurant des normes dans le seul but de pouvoir déroger à d’autres normes et de laisser systématiquement la porte ouverte aux autorisations de circonstances.

2.4 Évaluation des incidences environnementales

Sur l’ensemble de la réforme envisagée par le Gouvernement, le nouveau mécanisme d’évaluation des incidences environnementales est particulièrement problématique. D’une part, car les modifications amoindrissent les garanties existantes et, par conséquent, contreviennent au principe constitutionnel de standstill. En effet, l’avant-projet d’Ordonnance introduit un assouplissement des obligations de mener une procédure d’évaluation, ainsi qu’un abaissement des seuils donnant lieu à rapport et à étude d’incidences environnementales. D’autre part, parce que le Gouvernement n’a pas saisi l’occasion de se conformer à des arrêts de la Cour de Justice de l’Union européenne et de la Cour Constitutionnelle.

L’évaluation des incidences environnementales d’un projet ou d’un plan est une étape qui consiste à analyser les impacts potentiels d’un projet ou d’un plan sur l’environnement et détailler des solutions de substitution raisonnables. Les projets immobiliers d’envergure sont soumis à un rapport ou à une étude d’incidences (selon leur dimension), à l’occasion de l’introduction de la demande de permis d’urbanisme, tandis que les plans sont soumis à un rapport d’incidence préalable à leur adoption sauf dans les cas où le Gouvernement a prévu une exception.

2.4.1 Sur la violation de la directive européenne

C’est ici l’occasion de rappeler deux arrêts importants de la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) (arrêt C-435/09 du 24 mars 2011 de la CJUE) et de la Cour constitutionnelle au sujet de la prise en compte des critères de l’annexe III de la directive 2011/92 et de l’absence de justification au double système en vigueur à Bruxelles (arrêt 46/2012 du 15 mars 2012 de la Cour constitutionnelle) qui ne sont toujours pas pris en compte dans ce projet de réforme.

Suite à l’arrêt C-435/09 du 24 mars 2011 de la CJUE [11], le Gouvernement bruxellois a modifié le COBAT le 30 septembre 2010 pour indiquer que ses annexes sont établies en tenant compte des critères de l’annexe III de la directive déterminant les projets soumis à évaluation des incidences (art. 127 actuel, annexe E dans le projet modificatif), mais il n’a toutefois toutefois pas modifié les listes des projets à soumettre à l’évaluation des incidences sur base d’autres critères que celui de la dimension, seul pris en compte en Région bruxelloise.

Les critères visés par la directive et non pris en compte sont notamment :

  • le cumul avec d’autres projets ;
    On peut lire dans l’arrêt de la CJUE que « La Commission souligne que la réglementation de la région de Bruxelles-Capitale relative au permis ou au certificat d’environnement fixe, elle aussi, des seuils ne portant que sur la dimension des projets. À titre d’exemple, la Commission déduit de la rubrique 68 figurant à l’annexe de l’arrêté bruxellois qu’un projet concernant plusieurs petits garages destinés à accueillir chacun moins de dix voitures ne devrait pas faire l’objet d’un rapport ou d’une étude d’incidences, alors que l’effet cumulé d’un tel projet pourrait avoir des incidences notables sur l’environnement, celles-ci étant d’autant plus grandes que de telles constructions se feraient dans un environnement fortement urbanisé » (§ 98).
  • la sensibilité environnementale des zones géographiques susceptibles d’être affectées par le projet.

Nous souhaitons également rappeler l’arrêt 46/2012 du 15 mars 2012 de la Cour constitutionnelle au sujet de l’absence de justification au double système d’évaluation des incidences en région bruxelloise soit le rapport d’incidences pour les « petits » projets et l’étude d’incidences pour les « gros » projets. À ce propos la Cour dit : « À peine de méconnaître le principe d’égalité, il ne pourrait être justifié que de tels projets soient soumis à deux catégories de procédures distinctes dont l’une de présente pas des garanties de consultation et d’impartialité comparables à l’autre alors qu’il s’agit de projets dont il est avéré qu’ils peuvent avoir des incidences de même importance sur l’environnement » (B. 10). Et la Cour constitutionnelle de conclure que compte tenu de « l’absence de critères conformes à la directive, comme la Cour de Justice de l’Union européenne l’a constaté (B. 11), les articles 127, 128 et 142 à 148 du COBAT violent les articles 10 et 11 de la Constitution ».

Contre toute logique, l’avant-projet de réforme du COBAT maintient une double liste et s’il modifie certaines rubriques c’est principalement pour faire échapper certains projets à un rapport ou à une étude d’incidences plutôt que pour intégrer tous les critères de l’annexe III de la directive. Dans ces listes, il continue à se fonder sur le seul critère de la dimension des projets.

L’article 148 du COBAT prévoyant que dans des « circonstances exceptionnelles », un projet de l’annexe B peut être soumis à étude d’incidences, a également été censuré par la Cour constitutionnelle dans son arrêt 46/2012 du 15 mars 2012. La Cour a jugé que le système n’est pas un mécanisme correcteur adéquat vu « l’absence de précisions sur ce qu’il y a lieu d’entendre par circonstances exceptionnelles » (B. 11). L’article 148, devenant 175/21, n’est pas modifié conformément à l’arrêt de la Cour constitutionnelle et aux critères de la directive. Cet article 175/21 maintient le système des circonstances exceptionnelles permettant à la Commission de concertation, dans un avis spécialement motivé, de recommander au Gouvernement de faire réaliser une étude d’incidence. Une définition est apportée aux « circonstances exceptionnelles » : « Par circonstances exceptionnelles, il y a lieu d’entendre toute incidence négative notable qu’un projet repris à l’annexe B est susceptible d’avoir sur un ou plusieurs des facteurs listés à l’article 175/1, § 2, et dont l’importance présumée est telle que le degré de détails du rapport d’incidences ne paraît pas suffisant pour évaluer adéquatement le risque encouru. » Il s’agit là des facteurs de l’article 3 de la directive 2011/92 complétés par la directive 2014/52 mais, encore une fois, on ne tient pas compte des critères de sélection de l’annexe III de la directive. Parmi ces critères, il y a notamment le cumul des projets existant et/ou approuvés qui n’est donc pas pris en considération.

Il est peu envisageable que le Gouvernement bruxellois n’ait pas connaissance de ce manquement aux normes européennes et aux règles constitutionnelles. Rien ne nous permet de comprendre son obstination à refuser de s’y conformer à l’occasion de cette réforme puisqu’il met en péril la sécurité juridique de tous les permis qui ont été délivrés et qui seront délivrés via cette procédure.

2.4.2 Sur les Études d’incidences environnementales

Articles 175/2 à 175/14 nouveaux du COBAT

L’article 175/3 §1er décrit ce que la note préparatoire à l’étude d’incidences doit comporter. Nous espérons que son point 5° contient une erreur. Il est indiqué que la note préparatoire doit comporter « une description des solutions raisonnables qui ont été examinées par le demandeur (...) ». Or, il faudrait que soit écrite « une description des solutions de substitution », comme le prévoit la directive européenne 2011/92/UE. Ce sont les solutions « de substitution » qui doivent être décrites car elles seules permettent l’analyse comparative entre le projet étudié et les alternatives raisonnables.

Par ailleurs, l’article 175/8 qui décrit le contenu de l’étude d’incidences environnementales fait également l’impasse sur un élément primordial de la procédure actuellement en vigueur (dans l’article 135 actuel) : « l’examen comparatif des solutions de remplacement raisonnablement envisageables, y compris, le cas échéant, l’abandon du projet, ainsi que l’évaluation de leurs incidences. » Selon le projet d’Ordonnance, il suffira de décrire « les solutions de substitution raisonnables examinées par le demandeur (…) et une indication des principales raisons du choix effectué ». Ces deux méthodes d’analyse ne sont pourtant absolument pas de la même valeur. En effet, seul l’examen comparatif permet de mesurer la différence en termes d’impact environnemental entre le projet de base et l’alternative. Pour juger la pertinence des alternatives, il est nécessaire d’en connaître les impacts environnementaux, ne serait-ce que de manière succincte. Par souci de transparence au niveau de l’analyse et de sa publicité, nous réclamons fermement le maintien de l’exigence actuelle.

Point fondamental, la suppression de l’ancien article 130 implique que le cahier des charges des projets soumis à étude d’incidences ne fasse plus l’objet d’une enquête publique et ne soit plus soumis à la délibération d’une Commission de concertation. Nous jugeons cette suppression extrêmement dommageable et nous réfutons l’argument contenu dans l’exposé des motifs de l’avant-projet d’Ordonnance selon lequel l’expérience démontrerait une faible valeur ajoutée et une confusion pour le public concerné.

L’enquête publique sur le cahier des charges est particulièrement précieuse pour définir les scénarios de substitution à étudier, ce que les maîtres d’ouvrage (y compris publics) ont fortement tendance à négliger. Or, de nombreux permis font l’objet de recours victorieux sur cette base. On peut par exemple citer l’arrêt n° 233.147 du 7 décembre 2015 annulant la modification du PRAS démographique en vue d’implanter plusieurs projets majeurs sur le site du Heysel et le cas de l’annulation du permis d’environnement délivré pour la prison de Haren par le Collège d’Environnement le 11 décembre 2015. Il s’agit d’un domaine où l’avis des habitants et des acteurs d’un quartier est particulièrement précieux et c’est précisément lors de cette enquête publique sur le projet de cahier des charges de l’étude d’incidences qu’il est possible pour le citoyen et pour la Commission de concertation de demander la prise en compte d’alternatives spécifiques. Avec la réforme, ce ne sera plus possible.

Lors de l’enquête publique sur le cahier des charges, il était aussi possible de réclamer la présence, au sein du Comité d’accompagnement, de représentants de citoyens ou d’associations spécifiques en qualité « d’observateur ». La réforme annihile cette possibilité et réduit ce faisant la possibilité pour l’étude des impacts environnementaux de prendre en considération une expertise locale qui a montré toute sa pertinence.

Il s’agit ici d’un recul significatif du droit de la participation du public dont la convention d’Aarhus et la directive européenne imposent qu’il puisse participer effectivement au processus décisionnel le plus en amont possible, en l’occurrence, dès la conception des projets.

La Cour constitutionnelle donne à l’article 23 de la Constitution un effet de standstill et sanctionne les reculs sensibles en matière de protection de l’environnement. Un assouplissement des règles existantes n’est admissible que pour des motifs impérieux d’intérêt général. On peut légitiment se demander quels sont les motifs impérieux d’intérêt général qui justifient la suppression de cette enquête publique. Selon nous, la suppression d’une étape administrative ne veille qu’à répondre à un leitmotiv présidant à la réforme : la « rapidité », qui répond davantage à l’intérêt des promoteurs immobiliers qu’à l’intérêt général...

Sur le contenu de l’Annexe A - Projets soumis à l’établissement d’une étude d’incidences

L’annexe A de l’Ordonnance inventorie les projets soumis à étude d’incidences environnementales. Dans sa nouvelle mouture, elle contient plusieurs reculs majeurs au regard de la protection de l’environnement.

Le seuil pour les projets soumis à l’établissement d’une étude d’incidences en matière de nombre d’espaces de stationnement situés en dehors de la voie publique est relevé à 400 emplacements, contre 200 aujourd’hui (points 17 et 18). Cela contrevient au principe de standstill. Une telle modification aura nécessairement pour effet de faciliter l’implantation de méga-parkings sans que leurs incidences environnementales aient été mesurées.

Selon l’annexe A de l’avant-projet d’Ordonnance (point 21), l’extension des surfaces commerciales ne devrait plus être soumise à étude d’incidences que lorsque la modification de superficie plancher concernée par le changement est supérieure à 4 000 m², contre 300 m² d’extension actuellement ! Cette baisse drastique de l’exigence est inadmissible : le différentiel est immense et la justification en est inexistante.

2.4.3 Sur le Rapport d’incidences environnementales

Articles 175/16

Le nouvel article 175/16 prévoit à l’alinéa 9° que le rapport d’incidences doit comporter les « coordonnées de l’auteur de rapport d’incidences ainsi que les éléments attestant qu’il est un expert compétent ». Cette exigence vise à se conformer avec l’article 5 de la directive 2014/52/UE qui prévoit que « le maître d’ouvrage s’assure que le rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement est préparé par des experts compétents ». C’est toutefois au pouvoir public de s’assurer in fine que l’évaluation des incidences est de qualité et c’est pour cela que la directive prévoit au même article 5 que l’autorité compétente veille à disposer d’une expertise suffisante pour examiner le rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement, ou à avoir un accès au besoin à une telle expertise.

Toutefois les rapports d’incidences continuent de pouvoir être rédigés par le demandeur lui-même et nous ne savons pas quels sont les critères qui vont être pris en compte pour déterminer si les rapports d’incidences sont préparés par des experts compétents. Comme c’est le cas pour les études d’incidences des demandes de permis, il faudrait que les rapports d’incidences soient rédigés par des experts agréés et indépendants du demandeur.

Sur le contenu de l’Annexe B - Projets soumis à l’établissement d’un rapport d’incidences

Le seuil pour les projets soumis à l’établissement d’un rapport d’incidences en matière de nombre d’espaces de stationnement situés en dehors de la voie publique est relevé à 50 emplacements, contre 25 aujourd’hui (point 25). Comme dans le cas des études d’incidences, cela contrevient également au principe de standstill.

La Région bruxelloise se propose de faire échapper les parkings de voiture de moins de 50 places à toute évaluation des incidences alors même que dans son arrêt condamnant la Région pour mauvaise prise en compte des critères de l’annexe III de la directive, la CJUE, à l’instar de la Commission européenne, relevait que les projets de petits garages pourraient échapper à une évaluation des incidences car leurs effets cumulés ne sont pas pris en compte :

« La Commission souligne que la réglementation de la région de Bruxelles-Capitale relative au permis ou au certificat d’environnement fixe, elle aussi, des seuils ne portant que sur la dimension des projets. À titre d’exemple, la Commission déduit de la rubrique 68 figurant à l’annexe de l’arrêté bruxellois qu’un projet concernant plusieurs petits garages destinés à accueillir chacun moins de dix voitures ne devrait pas faire l’objet d’un rapport ou d’une étude d’incidences, alors que l’effet cumulé d’un tel projet pourrait avoir des incidences notables sur l’environnement, celles-ci étant d’autant plus grandes que de telles constructions se feraient dans un environnement fortement urbanisé » (§ 98) (arrêt C-435/09 du 24 mars 2011 de la CJUE).

Comme mentionné plus haut, le Gouvernement persiste à ne pas se conformer aux directives européennes ni aux arrêts de la Cour de Justice européenne. Cette simple constatation suffit à condamner cette partie de la réforme ainsi que la logique qui la sous-tend.

2.4.4 Sur la désignation des auteurs des études et rapports d’incidences environnementales

Sauf exceptions, des rapports sur les incidences (RIE) sont nécessaires pour l’élaboration, la modification ou l’abrogation du PRD, de PRAS, des PCD et des PPAS. Un RIE est maintenant également prévu pour les règlements d’urbanisme et les schémas directeurs. Nous constatons de potentiels conflits d’intérêts lorsque un même auteur rédige ou collabore à la rédaction du plan et du RIE. Pour une question d’indépendance, il est bien sûr problématique que celui qui participe à la rédaction du plan soit aussi celui qui en évalue ses incidences… Quand bien même une évaluation des incidences serait rédigée « en toute honnêteté », le citoyen sera toujours légitimement en droit de se demander dans quelle mesure l’évaluation des incidences est effectivement indépendante. Nous plaidons donc pour l’obligation de dissocier les auteurs de RIE et les collaborateurs/auteurs des plans.

Comme il est dit plus haut en matière de projets, IEB plaide aussi pour que les auteurs de plans n’aient pas de relation financières avec ceux qui rédigent les évaluation des incidences. C’est ainsi que les pouvoirs publics et les promoteurs pourraient alimenter un fonds chargé de distribuer les évaluations des incidences entre les différents bureaux d’étude agréés. De cette façon, un bureau d’étude qui fait ses évaluations des incidences « en toute indépendance » n’aurait pas à craindre de ne plus être choisi par les promoteurs et les pouvoirs publics. Dans la situation actuelle, nous avons entendu que, même s’ils tiennent à leur agréation (mais celle-ci sera justement supprimée pour les évaluation des incidences des plans), les bureaux d’étude subissent parfois une forte pression pour rédiger une évaluation des incidences qui soit favorable au projet…

Il nous paraît qu’un principe élémentaire de bonne gestion exigerait que les évaluations des incidences environnementales soient réalisées par des auteurs indépendants et dégagés de la pression potentielle des promoteurs et des responsables politiques. Le COBAT manque l’occasion d’implémenter cette logique.

3. Conclusion

Cette nouvelle réforme du COBAT mérite une attention particulière tant elle aborde de nombreux aspects du Code et y apporte des modifications majeures.

Les modifications apportées au COBAT semblent effectivement répondre aux objectifs du Gouvernement : simplifier les procédures urbanistiques et accélérer le travail des administrations pour favoriser les projets de développement urbain. Toutefois, on peut craindre que ces modifications entraîneront des effets pervers dans 4 domaines, au minimum : la protection de l’environnement, la préservation du patrimoine, la participation citoyenne et la concentration du pouvoir dans le chef de l’Exécutif bruxellois.

Premièrement, en matière de protection de l’environnement, le Gouvernement s’obstine à ne pas intégrer certains prescrits européens, malgré plusieurs condamnations pour manquement dans les législations actuelles. En outre, plusieurs nouveaux éléments témoignent d’un recul sensible des normes existantes à ce jour au sein de la région de Bruxelles-Capitale. Rappelons, à titre d’exemple, la suppression des mesures de publicité et des enquêtes publiques relatives aux cahiers des charges des études d’incidences ; ou l’abandon de la description de solutions de substitution au sein des études d’incidences environnementales ; ou encore la diminution drastique des critères justifiant l’élaboration d’un rapport ou d’une étude d’incidences environnementales (en matière de surface commerciale ou de nombre de places de stationnement automobile). Contrairement au principe de standstill, cet assouplissement des procédures et des normes actuelles ne répond à aucun motif impérieux d’intérêt général. En effet, dans le cadre de la réforme du COBAT, « l’assouplissement » est une fin en soi.

Deuxièmement, en matière de préservation du patrimoine, ce projet de réforme contourne une partie des garde-fous existants et abîme les mécanismes d’alerte. Les procédures de classement sont rendues plus ardues pour les demandeurs, tandis que les expertises des instances spécialisées ont perdu leur force obligatoire. En outre, la décision finale en ce qui concerne les permis portant atteinte à un bien patrimonial classé est laissée à un fonctionnaire délégué, réputé indépendant mais dont la mission s’exerce sous la tutelle du Ministre-Président.

Troisièmement, en matière de bonne gouvernance, cette nouvelle réforme permet au Gouvernement et singulièrement au Ministre-Président, exerçant sa tutelle sur l’aménagement du territoire, mais aussi sur le Bureau Bruxellois de Planification et sur la Société d’Aménagement Urbain, de mener à bien son projet de concentrer à l’extrême son pouvoir au détriment du Parlement, des administrations, de la société civile organisée et de ses habitants, sans même avoir pris la peine de proposer un projet pour la région, puisqu’on attend encore le PRDD.

Quatrièmement, en matière de participation citoyenne, et c’est le corollaire logique du point précédent, le Gouvernement n’a pas saisi l’occasion de cette réforme pour promouvoir des procédures ambitieuses en matière de démocratie locale et participative. En l’occurrence, la « simplification » consisterait surtout à réduire les possibilités des citoyens bruxellois à prendre part à l’élaboration du projet urbain. D’une manière générale, les enquêtes publiques et les consultations sur les plans et les projets urbains d’envergure restent organisés tard dans la procédure, ce qui peut laisser au citoyen l’impression que les projets sont trop avancés pour être remis en question. Hélas, le Gouvernement n’a pas intégré de mécanisme facilitant, le plus en amont possible, un débat public sur les plans projetés par les diverses autorités publiques. Pire, l’appauvrissement de la Commission régionale de Développement sonne le glas des débats pluralistes avec les représentants de la société civile organisée, tant sur le futur projet de Ville que sur les projets particuliers.

En conséquence, selon IEB, cet avant-projet de réforme mérite d’être remis sur le métier. Nous ne pouvons pas cautionner que l’effort de simplification administrative engagé par l’Exécutif bruxellois mette à mal les garanties existantes en matière de protection de l’environnement et du patrimoine, diminue la qualité et l’ampleur du débat public en matière d’aménagement du territoire et nuise à la transparence des processus décisionnels en matière d’urbanisme.

Nous espérons que des amendements de fond pourront être introduits à l’occasion des débats parlementaires et que, de la sorte, le Parlement bruxellois démontrera que l’ensemble des leviers législatifs et décisionnels de la Région ne résident pas déjà dans les mains du Ministre-Président et de son cabinet.

3.1 Les espoirs d’IEB

À l’évidence, cet avant-projet de COBAT n’est pas celui dont IEB avait rêvé. Le COBAT doit offrir un cadre strict et être respecté. Cette précision pourrait sembler futile mais elle est pourtant absolument capitale. Nous insistons donc : pour IEB, il est primordial que le cadre strict du COBAT soit respecté. Respecté non seulement dans son texte mais également dans son esprit.

Hélas, les contre-exemples sont nombreux :

  • On assiste trop souvent à des dérogations de complaisance : par exemple, les gabarits autorisés sont explosés afin de permettre un « geste architectural fort » dont l’intérêt n’est nullement explicité.
  • On assiste trop souvent à des contournements des règles et des lois, comme quand le Gouvernement impose à une Commune d’établir un PPAS pour régulariser une infraction avérée au PRAS afin d’éviter une condamnation du Conseil d’État.
  • On assiste trop souvent à la modification d’un plan (communal ou régional) d’affectation du sol, pourtant fondateur, dans le seul but de le faire correspondre à un projet immobilier concret et déjà ficelé. C’est pourtant un retournement complet de la logique si la fonction définit l’affectation du sol, et non l’inverse.
  • On assiste trop souvent à des évaluations des incidences environnementales indignes, quand le projet initial n’est comparé qu’à des alternatives de substitution totalement absurdes.
    Et cætera, et cætera.

Il nous semble que cette tendance aux dérogations et au détournement peut souvent s’expliquer par le fait que le Gouvernement veut imposer la construction de développements immobiliers qui ne rentrent dans aucun cadre global, voire que le cadre global est devenu anachronique. Le Gouvernement semble donc pratiquer la politique du « coup par coup ». Ici réside le paradoxe du COBAT. Il est censé fixer le cadre de l’urbanisme régional et décliner les instruments permettant de façonner la vision urbanistique la Région. Or, le projet régional en matière d’urbanisme n’existe pas ! Le Gouvernement précédent n’a jamais su s’entendre sur un projet de Plan Régional de Développement Durable, malgré des travaux bien avancés. A ce jour, une moitié de législature n’a pas suffit au Gouvernement pour achever le travail et adopter son propre PRDD. Depuis que le contenu du PRD de 2002 est tombé en désuétude, la région de Bruxelles-Capitale ne dispose plus de projet de ville global !

IEB réclame un projet de ville. À l’évidence, IEB désire que l’élaboration de ce projet de ville soit concerté. Comme le réclame l’ensemble des membres de la Commission régionale de Développement : « Il y aurait, en effet, tout intérêt à ce que les autorités publiques présentent d’emblée les grands objectifs poursuivis, les enjeux programmatiques et la vision du développement qu’ils soutiennent, permettant, ainsi, un débat public sur un premier dossier et la mise en place du principe de co-élaboration des plans » [12]. À contre-courant de l’avant-projet d’Ordonnance réformant le COBAT, nous pensons qu’il faut donner une place centrale à la concertation citoyenne.

Dans le cadre d’un projet aussi déterminant qu’un PRDD ou un PRAS, il faudrait idéalement que soient organisés des débats publics, dès l’entame de la conception du projet, pour démarrer d’un diagnostic partagé et tendre vers une coproduction citoyenne.

Cette même logique, à une échelle plus réduite, devrait être appliquée également à tous les plans inférieurs qui complètent le PRDD et le PRAS, ainsi qu’à tous les projets immobiliers d’envergure. Nous rêvons d’une organisation honnête de la participation publique, le plus en amont possible, et de procédures de concertation véritables, afin que les Bruxellois apportent leur pierre à l’édifice urbanistique de leur région.

Après dix-huit réformes consécutives, le COBAT est devenu indigeste et difficile à manipuler, par conséquent, nous ne pouvons que cautionner la volonté gouvernementale de rationalisation et de simplification. Toutefois, la simplification ne peut être un but en soi. La simplification ne peut justifier le laxisme dans la planification urbaine ni la mise en sourdine des opinions citoyennes, mais doit au contraire garantir plus de qualité, d’intelligence et de transparence.

Annexes

Liste des acronymes

ADT : Agence de développement Territorial

BDU : Bruxelles Développement Urbain

BBP : Bureau Bruxellois de la Planification

BUP : Bruxelles Urbanisme et Patrimoine

CJUE : Cour de Justice de l’Union Européenne

COBAT : Code Bruxellois de l’Aménagement du Territoire

CRMS : Commission Royale des Monuments et des Sites

CRD : Commission Régionale de Développement

CRU : Contrat de Rénovation Urbaine

EIE : Étude d’Incidences Environnementales

IBSA : Institut Bruxellois de Statistique et d’Analyse

OIP : Organisme d’Intérêt Public

PAD : Plan d’Aménagement Directeur

PCD : Plan Communal de Développement

PCM : Plan Communal de Mobilité

PRAS : Plan Régional d’Affectation du Sol

PRD : Plan Régional de développement

PRDD : Plan Régional de développement Durable

PPAS : Plan Communal d’Affectation du Sol

RCU : Règlement Communal d’Urbanisme

RCUZ : Règlement Communal d’Urbanisme Zoné

RCUS : Règlement Communal d’Urbanisme Spécifique

RIE : Rapport d’Incidences Environnementales

RRU : Règlement Régional d’Urbanisme

SAU : Société d’Aménagement Urbain

ZIR : Zone d’Intérêt Régional

Principaux plans et réglementations applicables en région de Bruxelles-Capitale

1. Code Bruxellois de l’Aménagement du Territoire (COBAT) et ses arrêtés d’exécution
Adopté par arrêté régional bruxellois du 9 avril 2004. A une valeur législative car ratifié par ordonnance du 13 mai 2004. Est régulièrement modifié. Plusieurs arrêtés d’exécution.
Prévu par : l’urbanisme et l’aménagement du territoire sont des compétences régionales. La région de Bruxelles-Capitale est donc compétente pour légiférer dans ces matières.
Porte sur : le COBAT institue et régit les grands mécanismes et outils de l’aménagement du territoire bruxellois :

  • La planification (plans de développement, plans d’affectation, expropriations...)
  • Les règlements d’urbanisme (régionaux et communaux)
  • Les permis/certificats d’urbanisme et de lotir (actes soumis a permis, instruction des demandes, autorités compétentes, délais, mesures particulières de publicité, recours…)
  • La protection du patrimoine immobilier (classement, inscription sur la liste de sauvegarde, inventaire et registre du patrimoine immobilier, fouilles…)
  • Les sites d’activité inexploités
  • Le droit de préemption
  • Les renseignements et informations urbanistiques
  • Des mesures fiscales
  • Les infractions et les sanctions.

Pas d’enquête publique sur le COBAT, il est modifié par le parlement bruxellois (peut être modifié par le gouvernement bruxellois s’il s’agit de transposer une réglementation internationale).

Ordonnance du 5 juin 1997 relative aux permis d’environnement et ses arrêtés d’exécution
Adoptée par : le parlement bruxellois.
Prévu par : l’environnement et la conservation de la nature font partie des compétences régionales. La région de Bruxelles-Capitale est donc compétente pour légiférer dans ces matières.
Valeur légale : il s’agit d’une ordonnance, qui a donc la valeur d’une loi. Elle est régulièrement modifiée. Elle comporte plusieurs arrêtés d’exécution.
Porte sur : certaines activités ou l’exploitation de certains équipements peuvent avoir un impact sur l’environnement et présenter des inconvénients ou des risques pour le voisinage. Pour cette raison, certaines installations font l’objet d’une réglementation contenue dans l’ordonnance du 5 juin 1997 sur le permis d’environnement.
Le type de permis nécessaire dépend de la classe des installations (2, 1B, 1A). Les installations de classes IC et 3 doivent faire l’objet d’une déclaration plutôt qu’une demande de permis d’environnement.
Enquête publique : les modifications à l’ordonnance ne donne pas lieu à enquête publique, mais sont adoptées par le parlement bruxellois. Les demandes de permis relatives aux installations de classes 1A et 1B sont soumises à enquête publique. Une enquête publique portant sur le cahier des charges de l’étude des incidences sur l’environnement a également lieu pour les demandes de permis relatives aux installations de classe 1A.

Lien entre la délivrance des permis (ou certificats) d’urbanisme et d’environnement :
Il y a un traitement simultané des demandes de permis ou de certificats d’urbanisme avec les demandes de permis ou de certificats d’environnement de classe 1A et 1B :
Le législateur bruxellois (dans le COBAT et dans l’ordonnance du 5 juin 1997) a prévu un traitement simultané des demandes de permis ou de certificat d’urbanisme avec les demandes de permis ou de certificat d’environnement de classes 1A ou 1B, en imposant notamment la simultanéité du dépôt des demandes, des demandes d’avis et des enquêtes publiques ainsi que l’unicité des évaluations des incidences. En outre, le permis d’urbanisme est suspendu tant que le permis d’environnement n’est pas délivré et devient caduc lorsqu’il est refusé, et inversement.

Obligations s’imposant aux autorités qui délivrent les autorisations :
Les autorités qui délivrent les autorisations d’exploiter (le permis d’environnement) doivent vérifier si les installations projetées sont conformes aux prescriptions du plan d’urbanisme en vigueur (PRAS, PPAS,...) et doivent respecter ces prescriptions dans l’exercice de leurs compétences d’autorisation ; sans préjudice toutefois des possibilités de dérogation expressément prévues par le législateur.
Celui qui délivre l’autorisation d’urbanisme doit, indépendamment du fait qu’il appartient à celui qui délivre l’autorisation d’exploiter de fixer les conditions visant à limiter les inconvénients de l’installation, vérifier si l’établissement projeté est compatible avec le voisinage immédiat et non s’en remettre à l’appréciation des services de l’administration statuant dans le cadre de l’autorisation d’exploiter.

2. Les plans et schémas directeurs

Plan régional de développement (PRD)

Porte sur : le PRD constitue un instrument de planification globale au niveau de la région. Il détermine :

  • les objectifs ainsi que les priorités de développement, en ce compris d’aménagement du territoire, requis par les besoins économiques, sociaux, culturels, de déplacement et d’environnement ;
  • les moyens à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs et priorités ainsi définis, notamment par l’expression cartographiée de certaines de ces mesures ;
  • la détermination des zones d’intervention prioritaire de la région ;
  • le cas échéant les modifications à apporter aux dispositions normatives, plans et programmes applicables en région de Bruxelles-Capitale en fonction des objectifs et des moyens ainsi précisés.

Prévu par : le COBAT. Le PRD actuellement en vigueur a été adopté le 12 septembre 2002.
Un nouveau de PRDD (Durable) est en cours d’élaboration (la déclaration de modification totale du PRD a été adoptée le 26 novembre 2011).
Adopté par : le Gouvernement régional
Territoire : couvre tout le territoire régional
Valeur légale : le PRD est un plan d’orientation et à ce titre ses dispositions ont une valeur indicative. Il constitue la déclaration de politique du Gouvernement bruxellois. Le Plan régional d’affectation du sol et les Plans particuliers d’affectation du sol ne peuvent s’en écarter qu’à condition d’en indiquer expressément les motifs.
Place dans la hiérarchie : même s’il n’a qu’une valeur indicative, le PRD se trouve au sommet de la hiérarchie des plans. Il est prévu qu’il soit « le plan » dont les plans ultérieurs découlent ou s’inspirent.
Le projet de PRD est soumis à enquête publique.

Plan régional d’affectation du sol (PRAS)

Porte sur : fixe les lignes directrices de l’aménagement du territoire en région de Bruxelles-Capitale. Le territoire régional est découpé en zones d’affectation. II indique :

  • la situation existante de fait et de droit ;
  • l’affectation générale des différentes zones du territoire et les prescriptions qui s’y rapportent ;
  • les mesures d’aménagement des principales voies de communication ;
  • les zones où une protection particulière se justifie pour des raisons culturelles, sociales, historiques, esthétiques, économiques ou de protection de l’environnement.

II peut indiquer les modifications à apporter aux Plans communaux de développement et aux Plans particuliers d’affectation du sol (voir plus loin). Il peut comporter en outre des prescriptions relatives à l’implantation et au volume des constructions et des prescriptions d’ordre esthétique.
Prévu par : le COBAT. Le PRAS actuellement en vigueur a été adopté le 3 mai 2001. Le PRAS est en cours de modification (une enquête publique portant sur le projet de modification a eu lieu en 2012 et l’avis de la Commission Régionale de Développement a été rendu le 29 octobre 2012).
Adopté par : le Gouvernement régional.
Territoire : le PRAS couvre tout le territoire régional.
Valeur légale : force obligatoire et valeur réglementaire dans toutes ses dispositions.
Place dans la hiérarchie : le COBAT prévoit que le PRAS s’inscrit dans les orientations du PRD en vigueur le jour de son adoption. Le PRAS (mais aussi les PCD et les PPAS – voir plus loin) ne peut s’écarter du PRD qu’à la condition d’en indiquer expressément les motifs. Le PRAS se situe au sommet de la hiérarchie des plans réglementaires et toute délivrance de permis d’urbanisme doit lui être conforme.
Le projet de PRAS est soumis à enquête publique.

Plan communal de développement (PCD)

Porte sur : dans le respect du PRAS, le PCD s’inscrit, dans les orientations du PRD, et constitue un instrument de planification global du développement communal. Il expose les objectifs et priorités d’aménagement communal ainsi que les moyens principaux préconisés pour les mettre en œuvre. Il détermine :

  • les objectifs généraux et sectoriels ainsi que les priorités de développement, en ce compris d’aménagement du territoire, requis par les besoins économiques, sociaux, culturels, de déplacement et d’environnement ;
  • les moyens à mettre en œuvre de manière transversale et sectorielle pour atteindre les objectifs et priorités ainsi définis, notamment par l’expression cartographiée de certaines de ces mesures ;
  • la détermination des zones d’intervention prioritaire de la commune ;
  • le cas échéant les modifications à apporter aux dispositions normatives, plans et programmes élaborés par la commune en fonction des objectifs et des moyens ainsi précisés.

Prévu par : le COBAT
Adopté par : le Conseil communal, avec procédure d’approbation par le Gouvernement régional.
Territoire : tout le territoire communal.
Valeur légale : il constitue un document d’orientation, il est indicatif dans toutes ses dispositions. Le Plan particulier d’affectation du sol (voir plus loin) peut s’en écarter à la condition d’en indiquer expressément les motifs.
Place dans la hiérarchie : le PCD peut s’écarter du PRD à la condition d’en indiquer expressément les motifs. Le législateur n’a pas prévu que le PCD puisse déroger au PRAS.
Le projet de PCD est soumis à enquête publique.

Plan particulier d’affectation du sol (PPAS)

Porte sur : le PPAS fixe les lignes directrices de l’aménagement du territoire pour des parties du territoire communal. Le PPAS précise, en le complétant, le PRAS et s’inscrit dans les orientations du PCD. Il indique, notamment pour la partie du territoire communal qu’il détermine :

  • la situation existante de fait et de droit ;
  • l’affectation détaillée des diverses zones et les prescriptions qui s’y rapportent ;
  • les prescriptions relatives à l’implantation et au volume des constructions ;
  • les prescriptions relatives à l’esthétique des constructions et de leurs abords ;
  • le tracé et les mesures d’aménagement des voies de communication et les prescriptions qui s’y rapportent.
    Prévu par : le COBAT.
    Adopté par : la Commune (mais peut aussi être adopté à l’initiative du Gouvernement régional – peut être demandé par les habitants – voir art. 51 et 53 du COBAT)
    Territoire : il couvre une partie du territoire communal.
    Valeur légale : force obligatoire et valeur réglementaire dans toutes ses dispositions.
    Place dans la hiérarchie : le PPAS peut s’écarter du PRD à la condition d’en indiquer expressément les motifs. Le PPAS peut déroger au PRAS en vigueur moyennant motivation et sous certaines conditions exposées dans le COBAT.
    Le projet de PPAS est soumis à enquête publique.

Schéma directeur

Porte sur : le schéma directeur est prévu pour, en amont de tout nouveau projet, tracer les grandes lignes de l’aménagement futur de certaines zones stratégiques d’intérêt régional : ZIR (Zones d’Intérêt Régional, définies par le PRAS), zones-leviers (définies par le PRD), PIR (périmètres d’intérêt régional). Le schéma directeur n’a pas vocation à se substituer aux outils existants tels que les PPAS. Il doit fournir une vision d’ensemble préalable aux autres plans d’aménagement et définir un cadre opérationnel d’actions (principales options d’intervention, définition des acteurs et moyens requis).
Prévu par : le PRD de 2002.
Valeur légale : il a une valeur indicative. Lorsqu’il est approuvé par le Gouvernement régional, le schéma directeur fait l’objet d’un arrêté de mise en œuvre qui traduit ses options et invite les autorités communales à élaborer des documents réglementaires, le plus souvent des PPAS.
Place dans la hiérarchie : une phase d’information publique doit être organisée avant l’adoption du projet final

Plan IRIS II - Le plan régional de mobilité

Se donne pour objectif de réduire le trafic automobile de 20% d’ici 2018 par rapport à 2001. Les pistes avancées pour y arriver sont, d’une part, des mesures encourageant la mobilité alternative comme la multiplication du nombre de zones piétonnes, des sites propres tram/bus, d’infrastructures cyclables, l’automatisation et l’extension du réseau métro et, de l’autre, des mesures pour rationaliser la circulation automobile, telles qu’une meilleure gestion du stationnement, la protection des quartiers résidentiels, la taxation de l’usage de la voiture…
Appréciation : plan stratégique qui donne les grandes orientations mais contient peu de mesures concrètes. Il ne contient ni ordre de priorité ni cadre budgétaire. Contrairement au plan Iris I, Iris II prévoit explicitement que les plans communaux de mobilité devront être compatibles avec le plan régional.
Adopté par : le Gouvernement régional le 9 septembre 2010. Il est une vision de la mobilité à l’horizon 2015-2018.
Prévu par : il traduit concrètement le volet mobilité du PRD. Il succède au plan Iris I adopté en 1998 et qui travaillait à l’horizon 2005.
Valeur légale : il a une valeur indicative, comme le PRD dont il doit traduire le volet mobilité. Il délimite le cadre stratégique des interventions publiques de la Région de Bruxelles-Capitale. Il a pour vocation de donner l’impulsion et de fixer le cadre pour organiser les déplacements au sein de la région bruxelloise. Les cartes reprenant les principales voies de communication doivent inspirer les modifications futures du PRAS.
Projet de plan soumis à enquête publique

Plan communal de mobilité (PCM)

Objet : le Plan Communal de Mobilité est un document de planification de la mobilité à l’échelle d’une commune. Chaque commune dispose de son propre PCM. Les objectifs principaux du PCM sont d’améliorer la mobilité et l’accessibilité, la sécurité routière ainsi que la qualité de vie des habitants.
Appréciation : plan opérationnel, le PCM consiste en un catalogue de mesures précises et concrètes pour l’aménagement des voiries communales, la gestion du trafic et du stationnement, l’organisation des transports publics, etc.
Prévu par : ils existent depuis 2002 et font l’objet d’un cahier des charges et d’une convention signée entre la Région et la Commune.
Adopté par : adopté au niveau communal et approuvé par le Gouvernement bruxellois
Valeur légale : valeur indicative.
Place dans la hiérarchie : il doit préciser le volet mobilité du PCD et tenir compte du Plan régional des déplacements Iris II.
Projet de plan communal de mobilité soumis à enquête publique.

3. Autre réglementation en matière d’urbanisme, d’aménagement du territoire et d’environnement

Règlement Régional d’Urbanisme (RRU)

Prévu par : le COBAT.
Un RRU a été adopté le 21 novembre 2006 et a vocation à s’appliquer à tout le territoire régional. Attention, il existe aussi des RRU zonés, qui sont applicables à une partie du territoire régional dont ils fixent les limites.
Adopté par : le Gouvernement régional.
Territoire : les RRU ont vocation à s’appliquer à tout ou partie du territoire régional (suivant qu’ils sont zonés ou non).
Valeur : les règlements d’urbanisme ont valeur réglementaire. Les permis et autorisations quelconques doivent être délivrés en conformité à ces règlements, mais des dérogations peuvent être accordées aux règlements d’urbanisme. Les règlements d’urbanisme ne peuvent déroger aux prescriptions imposées en matière de grande voirie (autoroutes et voiries régionales).
Place dans la hiérarchie : Le COBAT dit que les règlements régionaux et communaux d’urbanisme ne peuvent déroger au PRAS et aux PPAS. Les RRU peuvent s’écarter des dispositions du PRD, des PCD et des schémas directeurs.
Objet : ils peuvent comporter des dispositions de nature à assurer notamment :

  • la salubrité, la conservation, la solidité et la beauté des constructions, des installations et de leurs abords ainsi que leur sécurité, notamment leur protection contre l’incendie et l’inondation ;
  • la conservation, la salubrité, la sécurité, la viabilité et la beauté de la voirie, de ses accès et de ses abords ;
  • la desserte des immeubles par des équipements d’intérêt général et concernant notamment les distributions d’eau, de gaz, d’électricité, de chauffage, de télécommunications et l’enlèvement des immondices ;
  • les normes minimales d’habitabilité des logements ;
  • la qualité résidentielle et la commodité des circulations lentes, notamment par l’empêchement des bruits, poussières et émanations accompagnant l’exécution des travaux, et l’interdiction de ceux-ci pendant certaines heures et certains jours ;
  • l’accès des immeubles, bâtis ou non, ou parties de ces immeubles accessibles au public, des installations et de la voirie, par les personnes à mobilité réduite ;
  • la sécurité de l’usage d’un bien accessible au public.

Ces règlements peuvent concerner notamment les constructions et les installations au-dessus et en dessous du sol, les enseignes, les dispositifs de publicité et d’affichage, les antennes, les canalisations, les clôtures, les dépôts, les terrains non bâtis, les plantations, les modifications au relief du sol et l’aménagement d’emplacements destinés à la circulation et au parcage des voitures en dehors de la voie publique.
Le projet de RRU est soumis à enquête publique.

Règlements communaux d’urbanisme (RCU)

Prévus par : le COBAT
Adoptés par : le Conseil communal
Territoire : tout ou partie du territoire communal.
Valeur : Les règlements d’urbanisme ont valeur réglementaire. Les permis et autorisations quelconques doivent être délivrés en conformité à ces règlements, mais, comme pour les RRU, des dérogations peuvent être accordées aux règlements d’urbanisme.
Place dans la hiérarchie : Le COBAT dit que les prescriptions des règlements régionaux et communaux ne peuvent déroger au PRAS et aux PPAS. Les règlements d’urbanisme peuvent déroger au PRD, aux PCD et aux schémas directeurs. Les règlements d’urbanisme ne peuvent déroger aux prescriptions imposées en matière de grande voirie (autoroutes et voiries régionales). Les RCU ne peuvent déroger aux RRU.
Portent sur : les mêmes matières que celles régies par les règlements régionaux d’urbanisme qu’ils peuvent compléter. Ils peuvent déterminer les circonstances et la valeur des charges d’urbanisme pouvant être imposées à l’occasion de la délivrance d’un permis d’urbanisme.
Les projets de RCU sont soumis à enquête publique.

Code civil

La proximité et surtout la contiguïté des propriétés est source de nuisances et de troubles de voisinage.
Les rédacteurs du Code civil ont prévu des dispositions assez précises quant aux jours et aux vues sur le fonds voisin.
Dans cette matière, il y a lieu de consulter les articles 675 à 680 bis du code civil.

Droit de l’Union européenne

Une législation importante existe au niveau européen en matière d’urbanisme, d’aménagement du territoire et d’environnement. Les directives européennes doivent être transposées dans l’arsenal législatif des États. C’est ainsi que, par exemple, le COBAT et l’ordonnance du 5 juin 1997 intègrent des directives européennes. Les transpositions du droit européen se font parfois avec retard ou de manière plus ou moins correcte.
Exemples de directives européennes importantes dans la matière de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire :

  • directive 2001/42/CE du Parlement et du Conseil du 27 janvier 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement ;
  • directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement. Cette directive a été abrogée et codifiée par la directive 2011/92/UE ;
  • directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil ;
  • directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ;
  • directive 2009/147/CE du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages ;
  • directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau.

Droit international applicable en Belgique

Nous ne citerons ici qu’une seule convention internationale, que nous sommes habitués à utiliser :
Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée le 25 juin 1998. La Convention impose aux États signataires un cadre ad minima dans trois domaines :

  • l’accès du public à l’information sur l’environnement détenue par les autorités publiques ;
  • la participation du public à la prise des décisions ayant des incidences sur l’environnement ;
  • les conditions d’accès à la justice en matière d’environnement.

Notes

[1Accord de majorité gouvernementale, 20 juillet 2014, p. 32.

[2Idem, p. 82.

[3Idem, p. 32.

[4Idem, p. 82.

[5Communiqué de presse de l’ARAU, du Bral, d’IEB, du RBDH et du Réseau Habitat : « Rénovation urbaine : le secteur associatif très inquiet », 11 juillet 2016.

[6Déclaration du Ministre-Président Rudy Vervoort : « la réforme du COBAT », 18 décembre 2015.

[7Rudy Vervoort, interviewé dans Le Soir, « CoBAT, un tsunami dans l’urbanisme bruxellois », 25 mars 2016.

[8Se reporter au chapitre 2.2 « Patrimoine » pour les explications sur le standstill.

[9Nous avons demandé plusieurs fois au cabinet du Ministre-Président de nous communiquer le projet adopté en deuxième lecture par le Gouvernement : en vain.

[10Suivant ce que prévoit l’arrêté du Gouvernement de la région de Bruxelles-Capitale relatif à la Commission régionale de Développement du 25 mars 2010.

[11Cet arrêt condamne en manquement la région de Bruxelles-Capitale pour absence de transposition des critères de l’annexe III de la directive pour déterminer les projets soumis à évaluation des incidences et absence de prise en considération de tous les critères de l’annexe III dans la détermination des projets soumis à évaluation des incidences sur l’environnement.

[12Avis de la Commission régionale de Développement sur l’avant-projet d’Ordonnance réformant le code bruxellois de l’aménagement du territoire et l’Ordonnance du 5 juin 1997 relative aux permis d’environnement et modifiant certaines législations connexes, p. 6.

Études et analyses 2016

Études et analyses 2016

Dernier ajout : 17 décembre.